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    雄安:千年大计新未来

    来源: 《财经》杂志切记!信息来至互联网,仅供参考2019-12-31 访问:

    原标题:雄安:千年大计新未来

    雄安新区既要避免走传统城市规划发展的老路,打造高质量发展的“样板”,又要承担改革先行者的使命。这座“未来之城”将如何打开新的局面?

    2018年3月29日,市民在雄安新区的道路上骑行。图/新华

    文 | 特约撰稿 姚曦  编辑 | 朱弢

    由天安门向东30公里,北京城市副中心行政办公区早已拔地而起。同样以天安门为中心,在往西南方向约100公里,一块位于京津保腹地、占地约2000平方公里的土地,于2017年春被赋予了一个广为人知的名字——雄安新区。

    2017年4月1日,中共中央、国务院印发通知,决定设立河北雄安新区,范围涵盖河北省雄县、容城、安新三县及周边部分区域。

    与城市副中心一同构成北京的新“两翼”,雄安新区的设立初衷是集中承接北京非首都功能疏解,成为河北省新的经济增长极,优化京津冀城市空间结构和布局,推动京津冀协同发展。

    在中国经济意欲迈向高水平、高质量发展的阶段,建设雄安新区,反映的将是中国经济转向高质量发展的轨迹。与之前的浦东蝶变和深圳速度不同,与雄安绑定的关键词是“质量”。

    历经一年多的规划阶段,这个被定位为“千年大计,国家大事”的新区于2019年初宣布进入大规模实质性开工建设阶段。

    建设项目的大规模落地,是雄安进入实质性开工建设阶段最直观的体现。从河北省发布的上半年经济数据上看,雄安新区完成投资增长9.4%,比河北省固定资产投资高3.8个百分点。

    8月19日,据雄安新区党工委副书记、雄安集团党委书记、董事长田金昌介绍,雄安今年将着力推动容东片区、高铁站片区、启动区、起步区四个重点片区建设。共谋划69个重点建设项目,投资初步核算将近3000亿元。

    回顾新区设立至今,两年半的时间倏忽而过。

    雄安在建设的同时,既要避免走传统城市规划发展的老路,打造高质量发展的“样板”,又要承担改革先行者的使命。这座“未来之城”将如何打开新的局面?

    雄安何来?

    2019年6月28日,观众在位于雄安设计中心的公示现场参观。图/新华

    雄安新区设立的背后,是北京调整城市规划一路以来的思考。

    早在1993年国务院批复的《北京城市总体规划》中,便已提及北京城市功能过于集聚的问题,以疏解市区、开拓外围、集中紧凑发展为规划方针,当时提出的解决方案是设立通州、亦庄、黄村等14个卫星城,承接疏解主城区功能。根据当时规划,14个卫星城的城市人口将从1990年的80万增加至2010年的160万左右,也就是说,到2010年,平均每个卫星城的人口不到12万人。

    “2004年,在北京市政府举办的规划修编座谈会上,我提出,从根本上疏解北京市主城区的功能,必须跳出原有构建若干卫星城的思路,重点打造两个能容纳百万人以上的新城区,建立‘反磁力中心’。”中国区域科学协会理事长、国家发改委国土开发与土地经济研究所原所长肖金成表示。

    尽管当时肖金成提出的方案并未被北京市政府采纳,但打造集中承接北京非首都功能疏解的新区这一思路在当时已现雏形。

    2014年,京津冀协同发展上升为国家战略,而后,以疏解非首都功能为“牛鼻子”,促进区域协调发展,形成新增长极的思路被正式确定。在这一背景下,2017年,雄安新区获批设立。

    为避免北京“摊大饼”式的发展模式,雄安的选址并非是便于就近承接的环京县市,而是在天安门偏西南方向的100公里处。

    “北京的传统空间格局很不合理,我把它比喻为‘单中心、摊大饼’,一圈一圈地从中心往东西南北各个方向延展。要达到疏解非首都功能的目的,雄安的选址就不能太近。”肖金成分析道。

    一般来说,城市的辐射半径为50公里,而环京区域如北三县,正属于以天安门为中心的辐射范围。肖金成表示,在辐射半径内,由于可以实现当天的通勤往返,倘若雄安选址于环京区域,交通将更加拥堵,加重城市压力。“如果是100公里,就属于行动的两个半径,人们的职住便会选择一处。”肖金成说。

    新区成立后,京冀合作支持雄安发展的篇章随即开启。2017年8月17日,北京市与河北省签署《关于共同推进河北雄安新区规划建设战略合作协议》,这份文件敲定了先期支持合作项目,包括产业的转移与承接,支持新区在初始阶段便发展高端高新产业,同时协同提供教育、医疗等高品质公共服务。

    为配合雄安建设,中国雄安建设投资集团(后更名为中国雄安集团)同时成立,注册资金100亿元。然而,此后雄安并未如外界预想般出现塔吊林立、热火朝天的建设场面。直至2017年结束,雄安方面的动作大致只有两方面:一是腾讯、百度等获批在新区成立48家企业,这些企业全部为高端、高新企业;二是于同年年底开启“千年秀林”工程和雄安市民服务中心建设。

    2018年,雄安开始小有动静。同年2月,中共中央政治局常委会听取雄安规划编制情况的汇报。同月,京雄城际铁路开工建设。赶在新区成立一周年之前,3月,雄安第一标——雄安市民服务中心主体完工。4月发布的《河北雄安新区规划纲要》更让外界得窥这座“未来之城”的大致面貌。

    然而,2018年下半年,雄安却仍显得“静悄悄”。这一局面直至12月底方被打破,国务院对《河北雄安新区总体规划(2018-2035年)》的批复,让外界意识到沉寂背后,新区建设蓝图正徐徐展开。

    新区启动

    进入2019年,京津冀协同发展迎来五周年。

    新年伊始,可以注意到雄安方面便动作频频。1月2日午后,国务院关于河北雄安新区总体规划(2018-2035年)的批复正式公布。同月,《关于支持河北雄安新区全面深化改革和扩大开放的指导意见》(下称《指导意见》)全文发布,至此,雄安新区顶层设计已基本到位。

    同时,围绕规划纲要形成的规划体系,以《指导意见》为核心的政策体系逐步搭建成型,即“1+4+26”规划体系和“1+N”政策体系,这意味着雄安新区规划和政策设计的四梁八柱基本完成。新区方面通过官方发布渠道“雄安发布”宣布,“雄安进入大规模发展建设的新阶段”。

    在雄安启动区规划团队中,流传着这么一句话:未来的中国城市标杆是雄安,雄安的最初城市形象在启动区。

    按照规划,雄安新区划定了启动区、起步区、约200平方公里的中期发展区,以及为未来发展预留空间的远程控制区。起步区即主城区,从中划出20-30平方公里作为启动区,先行规划建设,重点承接北京疏解的非首都功能。

    区别于北京式的单中心结构,雄安新区主城区按组团式布局,依托地势形成“北城、中苑、南淀”的总体空间格局,同时在主城区外布局雄县、安新、容城县城、寨里、昝岗五个外围组团。“每个组团都具备多功能,除了满足职住需求,组团的另一个优势是能适应市场经济发展的不确定性,无论城市建设快或慢,由于组团均具有完整的结构,具有可张可弛的优势。”中国城市规划设计研究院一名未具名的学者介绍。

    此外,生态优先是雄安新区建设区别于其他地区的一大亮点。

    除了“华北之肾”白洋淀的生态修复,新区搭建了多层次的生态建设,即在城淀间、组团间、新区和周边区域间,分别建设环淀绿化带、环起步区绿化带和环新区绿化带,生态格局强调安全。“以前建设新城,遇山便平,逢林便伐,对生态环境的破坏很严重。新区建设强调生态优先,因地制宜,背后是中国城市建设理念的转变。”上述学者表示。

    尽管新区宣布进入大规模实质性开工建设阶段,从2019年拟投建的项目来看,雄安现阶段的建设还是以生态治理、基建等“打基础”项目为主。

    据田金昌介绍,今年重点实施的工程项目包括:白洋淀治理工程、基础设施配套项目、新区内道路、对外交通网络、防洪设施、绿化和水系工程、功能疏解和产业项目、智能城市建设等专项工程,共计69个重点建设项目。

    其中,包括新区内及对外连接重大基础设施建设项目16个、市政基础设施建设项目21个、生态保护和环境治理项目13个、水利及防洪工程项目7个、公共服务及配套保障项目12个。

    软硬兼顾

    城市环境治理专家彭应登曾多次为新区负责污染治理的干部作培训,仅今年8月,他就三次到白洋淀考察污染治理情况。

    “我曾于2017年表示,白洋淀污染治理至少要5年到7年才能见效,现在两年过去,白洋淀的大部分水质由原先的劣V类,逐步改善到V类。一部分水质甚至达到了IV类的水平。”彭应登介绍。

    国家通行标准将水质分为五类,其中I类代表水质最高,而劣V类则表示低于V类水体标准,受污染程度最高。按照《白洋淀生态环境治理和保护规划(2018-2035年)》,白洋淀水质的治理目标是恢复到III—IV类。

    基建方面,按照新区规划纲要,未来雄安将构建连通全国的“四纵两横”高速铁路网,以及“四纵三横”的高速公路网。“重点是加强与北京的同城互联。”田金昌曾表示。目前,雄安加强与北京互联互通的项目主要有三个,包括京雄城际铁路、京雄高速公路和通往北京大兴国际机场的R1机场快线。

    其中,京雄城际铁路北京段预计于2019年9月底开通运营,从北京西站到大兴机场站将可实现20余分钟通达。京雄城际途经的雄安站,施工已从地下转往地上。京雄高速公路已组织进场施工。R1线已准备进入立项程序,预计于2019年底开工建设。

    承接环境打造方面,借助京津资源,雄安正规划多层次基本公共服务网络。目前,新区已有55所学校、48家县乡医疗机构与京津机构建立对口帮扶关系。其中,北京方面帮扶的4所学校的雄安校区正式挂牌,援建的3所学校和1所医院的建设亦在推进。

    生态环境治理、基础设施建设等硬件打造按照规划向前推进着,然而,雄安的未来不仅是建造一座美丽新城,政策层面对其有着更高的期许,即成为创新发展示范区。

    为配合雄安建设步伐,雄安新区率先在建设项目投资审批领域实行改革。2019年1月4日,河北省政府发布《关于河北雄安新区建设项目投资审批改革试点实施方案》,在雄安区域内的建设项目以及服务雄安的区域外交通、水利、能源等重大基础设施类建设项目领域,实行项目投资审批改革。

    该文件要求,除明确要求需省级政府审批、需要省级以上平衡要素条件的基础设施项目外,一律下放或委托授权新区审批和管理。此外,对雄安新区内企业投资备案类项目实行“先建后验”。除了取消部分审批事项外,还创新审批方式,探索实行有关事项承诺制,这意味着项目单位通过书面承诺执行标准后,便可开展申请事项的全部实施工作。

    根据雄安新区深化改革的顶层文件,即《指导意见》,雄安新区还将在创新发展、城市治理、公共服务等方面实现突破,构建符合未来发展方向的制度体系。

    “雄安本身作为一个全方面的体制创新、技术创新的试验区,基本上全国各种创新的体制机制,利于创新的政策都是可以用到雄安新区的。”中国社会科学院经济研究所所长、中国社科院雄安发展研究智库原主任黄群慧向指出。

    而将雄安纳入以“开放”为典型特征的自贸区,相当于为雄安的发展提供又一政策加持。从税收制度到海关监管制度,雄安都将获得优于其他内陆城市的体制安排。

    今年8月26日,在自贸区第五次扩容中,雄安新区出现在河北自由贸易试验区名单内。“此前,雄安更多是强调形成产业方面的强大竞争力,纳入自贸区,意味着其辐射能力将被提升,也就是说,将雄安打造成一个不只辐射京津冀,且辐射东北亚区域的所在,形成全球产业链,反过来也推动雄安内部的高质量发展。”中国国际经济交流中心研究员张茉楠介绍。

    根据《中国(河北)自由贸易试验区总体方案》,雄安新区将建设数字商务发展示范区,发展大数据交易、数据中心和数字内容等高端数字化贸易业态。探索符合国情的数字化贸易发展规则,并参与数据资产国际贸易规则和协议制定。

    而目前,数据的跨境自由流动在中国尚存在较多壁垒。“通过自贸区的一些有益实践,将有利于中国开拓更大范围的数字贸易市场,提升中国在数字经济和新兴产业方面的竞争力。”张茉楠表示。

    更优方案

    从产业动力角度看,黄群慧将雄安未来的发展大致分为三个阶段。首先是承接阶段,通过行政手段承接北京非首都功能的疏解,这个阶段将赋予雄安一个发展的初始动力。其次是从行政手段转向自我发展的阶段,在体制机制不断完善的背景下,逐步培育形成新的市场化动力和企业自生能力。最后是创新发展阶段,在这一阶段,雄安将靠创新驱动获得自我发展的加速度。

    “这个过程的关键是,雄安当地政府要能自我改革,创造一个好的营商环境,利于产业和企业培育创新能力。企业在拥有自我创新能力后,实现自身发展,反过来再促进政府的政策改革创新,以及城市功能的完善。这是一个较理想的培育自身发展能力的过程。”黄群慧表示。

    尽管雄安规划显得全面、超前,在规划落地过程中,有时也会发现更优方案。

    以白洋淀治理为例,彭应登在实地调研中发现,在污水得以处理,污染源和养殖得到控制的情况下,淀边部分原住民也可不必外迁。“白洋淀的美其实不意味着一个空旷的环境,如果还有原住民安静、祥和生活的景象,其实是很生动的。这对治污能力提出了更高的要求,另外,一味疏解搬迁也会给其他地方带来环境压力。这其实是实际操作中对规划实现的优化。”彭应登认为。

    除了对规划进行局部优化,规划本身的留白,也为新区未来发展留下了空间。

    黄群慧指出,在一些创新理念的未来面貌尚不明晰的情况下,规划一定要为其发展留足空间。“例如智慧城市、海绵城市、绿色城市等,尽管大家提出了创新的理念,但由于没有实际落地的案例,考虑到城市绿色化、智能化的发展要求,规划上一定要留下空间。另外,在制度方面,从企业和产业发展角度来说,没有明确禁止即可为。”黄群慧表示。

    黄群慧透露,在城市硬件完成后,雄安将会迎来一个整体承接非首都功能疏解的阶段。

    雄安设立的初衷是形成京津冀区域增长极,推动京津冀协同发展。尽管北京位于京津冀区域,然而由于京冀两地存在行政壁垒,“一亩三分地”的思维难以打破,北京并未对环京河北市县形成辐射,河北面临“灯下黑”的处境。

    根据中国发展研究基金会在2019年3月发布的《中国城市群一体化报告》显示,珠三角区域和长三角区域分列中国城市群排名第一、第二,由于河北和北京、天津的发展差距较大,京津冀一体化程度排名第四,落后于山东半岛。

    黄群慧团队曾对京津冀协同指数进行跟踪,调研发现,京津冀协同发展自提出以来,协同指数提升不大。“环境方面,三地协同的情况较好。但三地有些指标的差距在拉大,例如人均GDP等。由于河北省正处于产业结构调整时期,环境治理、供给侧改革等对河北省的传统产业,如钢铁产业等影响是比较大的。”黄群慧分析道。

    关于京津冀如何实现一体化的讨论自上世纪就已开启,而协同的脉络在近几年方渐趋清晰。“京津冀协同发展的重点在于北京非首都功能的疏解和高标准建设雄安新区”,2019年的政府工作报告如此概括京津冀协同发展的两个重要关节。而这两个重要关节的背后是对以下两个问题的解决,一是北京大城市病的治理,二是为河北发展培育支点,带动河北发展。

    那么未来雄安将如何推动河北发展?京津冀三地如何协同、分工错位发展?

    黄群慧开出的药方是建立三地共同的产业生态。所谓产业共同生态,指的是在产业政策等方面形成一个共同体,形成产业自产生到发展,再到成长的共同生态。

    “分解产业链条,将研发创新环节留在北京,将技术实现的核心工厂设在雄安,而大规模的生产则可以放在河北,这样就能实现三地各有分工,错位发展。”黄群慧表示。

    黄群慧认为,如果协同发展是撬动河北发展的杠杆,那么雄安则是担负杠杆的那个支点。“从研发到大规模的生产,中间经历了很长的链条。按照雄安的定位和体量,就可以扮演‘母工厂’的角色,通过系统、集成的平台,将研发的新技术成熟化,产品落地后,相应的大规模生产便可放到河北完成。”黄群慧表示。

    站在新中国成立70周年、京津冀协同发展五周年的时间节点,未来雄安将带来怎样的变革?值得各界期待。

    (本文首刊于2019年9月30日出版的《财经》杂志)


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