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环保部和保监会在2013年印发的指导意见，尝试以政策性文件强行推动环境污染责任强制保险，但终因缺少强行法依据，无法转化为能有效解决环责险试点僵局的行动力
法治周末记者 赵晨熙
对于那些环境污染的高危企业而言，今后是否投保环境污染责任保险可能不再是“自己说了算”了。
6月9日，环境保护部和保监会公布《环境污染强制责任保险管理办法(征求意见稿)》(以下简称意见稿)，公开征求意见。
意见稿中“强制”二字格外显眼。
对此，中国政法大学民商经济法学院环境资源法研究所所长王灿发在接受法治周末记者采访时表示，推行环境污染强制责任险，是对以往环境责任保险制度的重大突破，实施后将有利于环境监管与化解企业环境风险，助力“企业污染、国家埋单”困局的破解。但其推行关键还是需要立法的支持。
10年试水
事实上，我国对环境污染责任险的试水已超过10年。
2006年，国务院出台《关于保险业改革发展的若干意见》，明确要求开展环责险试点。
2007年，环保部、保监会联合下发《关于环境污染责任保险工作的指导意见》，开始在全国层面推动环境污染责任保险政策试点工作，鼓励和督促高环境风险企业投保。
“企业污染、群众受害、政府埋单”——过去，一些环境污染肇事者不承担相应责任，有的甚至拍拍屁股一走了之，从而形成了这种怪现象。
政府用纳税人的钱为违法污染企业埋单，不仅有悖于责任义务相对等的法律原则，容易引发新的不公平，更会助长企业在环境污染责任承担方面逃避惩罚的侥幸心理。
推行环境污染责任保险的原因正在于此。
在中国环境保护组织公众与环境研究中心主任马军看来，环境污染责任险的推行，对企业、政府乃至中国整体的环保事业而言都是利好的。
马军以企业为例向法治周末记者解释称，由于环境污染事故具有影响范围广和损失数额巨大等特点，因此一旦发生污染事件，单个企业一般很难承受。
而通过推行环境污染责任保险，保险公司将作为第三方力量介入到环境保护工作中来，这可以将单个企业的风险转移给相关投保企业，从而使环境污染造成的损害由社会承担，既有利于分散企业经营风险，也能使涉事企业可以迅速恢复正常的生产经营活动。
利用环境责任险来处理污染事故，能够维护被侵害者权益，让他们及时得到赔偿，在稳定社会秩序的同时减轻政府负担。
此外，通过发挥保险机制的社会管理功能，利用费率杠杆机制促使企业加强环境风险管理，还能实现保险公司与企业对环境污染风险的齐抓共管，有助于降低企业污染风险，提升整体的环境管理水平，对传统的环境监管也是一个有益补充。
在美国等很多西方国家，环境污染责任险已成为很多企业的“标配”。遗憾的是，我国试水多年来的发展却并没有收到预期的效果。
一组鲜明的对比数据可见一斑。据统计，目前我国环境责任保险年度保费收入刚刚突破3亿元大关，而美国每年高达40亿美元。
王灿发认为，这种差距产生的关键在于“强制”。此前在试点过程中，试点地区基本采取企业自愿投保方式，但企业往往为了追求自身利润最大化而不愿花钱投保，加之此前有些情况下，企业即使造成环境损害，最终被要求赔偿的可能性也不高，赔偿金额也有限，这种侥幸心理使得企业投保积极性不高。
“这也促使了此次环境污染责任险的强制化推行。”王灿发说。
8类企业须强制购险
2005年11月13日，中石油吉林石化公司双苯厂苯胺车间发生爆炸事故，事故产生的约100吨苯、苯胺和硝基苯等有机污染物流入松花江；
2010年7月3日和7月16日，紫金矿业集团股份有限公司紫金山金铜矿湿法厂先后两次发生含铜酸性溶液渗漏，造成汀江重大水污染事故，直接经济损失达3187.71万元……
纵观近年来发生的重大环境污染事件，大多涉及到石油化工企业或重金属工业等。
对此，此次征求意见稿规定从事石油和天然气开采，化学药品原料药制造；收集、贮存、利用、处置危险废物；从事铜、铅锌、镍钴、锡、锑冶炼等八大类企业必须进行环境污染责任险投保。
此外，自2005年以来发生过特别重大、重大或者较大突发环境事件的企业也应当投保环责险。
当然，企业投保后并不意味着今后出现任何污染事故都能获得赔偿。
意见稿具体列举了包括：不可抗拒的自然灾害导致的损害，环境污染犯罪直接导致的损害，故意采取通过暗管、渗井、渗坑、灌注等逃避监管的方式违法排放污染物直接导致的损害等五类保险公司不予赔偿的情形。
在马军看来，免赔条款的规定其实更重要的意义是在于通过第三方保险公司的加入，来对企业环境管理建设进行督促，因企业自身违法行为导致的污染不予理赔也能提高企业环保意识，最大限度地降低环境污染事故发生的概率。
环境风险评估与排查是环境污染强制责任保险工作的重要环节，将直接影响到保险费率以及投保企业的环境风险管理等。
意见稿要求，保险公司在承保前，应当开展环境风险排查，掌握企业的环境风险水平。保险公司承保期间，应为投保企业定期排查环境风险。
马军曾对一些试点地区做过了解，发现承保前的风险评估在实践中相对欠缺。
“评估不到位，一些地区推行环境污染责任险就只是简单对某一类企业实行统一费率。事实上，即使同一类企业，根据环境管理水平与环境信用的不同，污染风险也不同，简单的一刀切既不公平也不科学。”
单靠保险公司对各企业作出全面的风险评估，在马军看来是有一定难度的，“相关部门可以将相关领域企业的污染案例、环境管理发展等一些数据资料公开发布，为保险公司的前期评估提供参考”。
强制需上位法支持
既然是强制推行，对于那些应投保而未按期投保续保的环境污染高风险企业，征求意见稿也规定由当地环保部门责令限期投保或者续保，并处3万元以下罚款。
不过，这一处罚在不少业内人士看来有些“偏软”。
对此，环境保护部政策法规司相关人士对媒体坦言，“由于没有上位法的规定，目前能给出的强制措施，也只有这个罚款额度”。
“强制性是否于法有据”，其实一直是我国环境污染责任保险发展过程中绕不开的一个问题。
2013年，环保部和保监会下发《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》，试图使环境污染责任险从试点推动开始向强制推动转变。
但强制推动并不顺利。根据2014年12月4日环保部公布的名单显示，当年共有22个省市区近5000家企业参与投保环境污染责任险；而到2015年12月23日，环保部再次公布投保名单时，企业数量已缩水为17个省市区近4000家企业。
作为环境污染责任险试点地区，湖南省的例子似乎更为直观。
为了在重工业密集的湖南省推动环境污染责任险的发展，环保部联合当地政府出台了一系列政策，比如，由银行配合执行绿色信贷政策，对于那些具有较高环境风险的企业，如果没有购买环责险，将较难获得银行贷款。据环保部统计数据显示，2014年湖南省共有412家企业投保了环责险。
然而，2014年修订通过的环保法中并没有对环境污染责任险进行强制性规定，只是表述为“国家鼓励投保环境污染责任保险”。
这给了很多企业一个“理由”，“环保法都没有强制我们上保险，只是鼓励，环保部和保监会的文件凭什么可以强制？”2015年，湖南省很多企业纷纷退保，最终只有18家进行了投保。
中国人民大学法学院教授竺效曾撰文表示，环保部和保监会在2013年印发的指导意见，尝试以政策性文件强行推动环境污染责任强制保险，但终因缺少强行法依据，地方各级环保部门只能层层转发上述强制险文件，无法转化为能有效解决环责险试点僵局的行动力。
如何再次避免类似尴尬，保证环境污染强制责任险的推进？马军强调，应尽快完善上位法规定，在环保法修订时将环境污染责任强制险写入，真正做到于法有据。
这其实也是今后的大势所趋。2016年8月召开的中央全面深化改革领导小组审议通过的《关于构建绿色金融体系的指导意见》规定，“在环境高风险领域建立环境污染强制责任保险制度，并按程序推动制修订环境污染强制责任保险相关法律或行政法规”。
“污染事故发生后，赔偿额不痛不痒；赔偿额高，企业一走了之，由地方政府收拾‘烂摊子’，这种扭曲的形式也会让企业看不到投保的好处。”马军认为，国家应进一步加大对污染企业的处罚和追责力度，打消企业所存的逃避处罚或少处罚等侥幸心理，这样才能真正增加企业投保的意愿。
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