不能让“处罚上限”成为环境污染者的保护伞

　　原标题：不能让“处罚上限”成为环境污染者的保护伞

　　 和静钧

　　 上限值相当于把最高罚款额恒量化。一旦“过罚相当”这一天平倾向“过大于罚、罚远不及过”之时，恒量化的罚款办法就会沦为侵权者免除或减少责任的保护伞，甚至会鼓励侵权，使立法目的遭遇挫折

　　 11月7日举行的十二届全国人大常委会第二十四次会议，通过了关于修改海洋环境保护法的决定，取消原先对造成海洋环境污染事故的单位罚款“最高不得超过三十万元（人民币）”的规定，改为“对造成一般或者较大海洋环境污染事故的，按照直接损失的百分之二十计算罚款；对造成重大或者特大海洋环境污染事故的，按照直接损失的百分之三十计算罚款。”

　　 “罚款最高不得超过多少元”等这样的刚性表述，散见于各法律条文中，最初的立法初衷就是担心罚款额过大而扰乱正常的经营生产，又基于“过罚相当”原则的周全考虑，干脆就规定了一个上限值。上限值相当于把最高罚款额恒量化。一旦“过罚相当”这一天平倾向“过大于罚、罚远不及过”之时，恒量化的罚款办法就会沦为侵权者免除或减少责任的保护伞，甚至会鼓励侵权，使立法目的遭遇挫折。

　　 更令人担忧的是，一些因违反管理秩序而受到的行政处罚，在实践中常会“以罚代赔”、“以罚代刑”，受罚者常以“一事不两罚”为由而逃脱民事赔偿责任和刑事责任。在罚款受到“上限”压制后形成畸低之时，这样的责任体系，几乎不会对违法者形成法律的威慑。

　　 2011年，蓬莱19-3油田溢油造成周边海域数亿元人民币损失的严重污染，国家海洋局向海洋环境污染制造者、世界第五大上市油企康菲在中国的公司依法作出处罚，只能开出最高上限罚款20万人民币的罚单，一时舆论大哗。这一场严重油污事件，最终刑事责任和民事赔偿责任全都落空。在这一事件的处置上，我们的法律保障至少在三个方面力有不逮：第一，法律对信息披露责任追究的无能为力；第二，法律对公共利益的充分保护仍然无能为力；第三，在行政处罚偏弱时，在环境侵权诉讼中代位补偿的民事责任方面，法律支持也不足。

　　 任何一桩重大污染事件，都不可避免地会造成对特定人的直接损害，和对不特定人的持久、潜在损害，这会涉及到民事赔偿。任何一桩重大海洋环境污染事件，都会对海洋环境与生态造成难以补救的、甚至是永久性的伤害，侵权者负有恢复生态与环境原状的行为责任。而重大污染事件本身就是重大生产事故，对责任人的刑事责任追究也是不可缺少的。

　　 在当前中国环境保护法制中行政处罚权占据主导和主体作用的情况下，迅速构建出充分的民事赔偿制度和严厉的刑事责任追诉制度，恐怕还难以一蹴而就。鉴于此，从行政罚款制度的完善与加强上下功夫，依然是比较有效的法治之道。取消罚款上限，以实际损失为计算基数来定罚款额，无疑是一项进步。跟着的问题将会是如何确定“环境损失”，在这方面应有一个周全的司法解释；比例值是否还可以上调等问题，也应该有个明确的信号，毕竟按照直接损失的百分之二十计算罚款的规定还不是十分有力。

　　 （作者系西南政法大学政治与公共管理学院副教授）