环保法庭的公益诉讼困境

　　今年10月中旬，昆明市中级人民法院首次发布了《环境司法保护状况绿皮书》。上面公布的一组数据令人惊讶：昆明中院的环保审判庭于2008年12月11日成立，成立至今已近5年。5年来，昆明中院环保庭受理的环保公益诉讼仅有6件，平均每年仅有1.2件，环保公益诉讼案件在所有受理案件中占比仅为5.7%。

　　昆明中院的情况并非唯一。

　　贵州省贵阳市清镇人民法院环境保护审判庭，成立6年来，共受理过案件624件，其中公益诉讼案件10余件，平均每年1.7件，在所有受理案件中，占比不足2%。庭长坦言：“这在国内的环保法庭中，算是多的。”

　　“环保法庭”是怎样诞生的

　　2007年11月20日，我国首批专门受理环保案件的环保法庭成立，它们是：贵阳市中级人民法院环境保护审判庭、清镇市人民法院环境保护法庭。

　　“要说这两家环保法庭的设立，还是‘两湖一库’地区的严重污染事件‘促成’的。”贵阳市清镇人民法院环境保护审判庭庭长罗光黔说。

　　他告诉中国青年报记者，红枫湖与百花湖是贵阳市著名的两处旅游景区，“两湖一库”也是贵阳市重要的饮用水源。天峰化工公司的生产厂区位于红枫湖饮用水源保护区范围内，但没有采取必要的防水、防渗及相应的废水处理措施，尾矿库的渣场渗滤液均通过地表、地下排入红枫湖上游的羊昌河。

　　2007年12月10日，贵州省贵阳市人民政府所属“两湖一库”管理局作为原告，向清镇市人民法院环保法庭提起了环境污染损害诉讼，要求天峰化工公司停止排污侵权。

　　清镇市人民法院环保法庭当庭判决：“被告应在判决生效之日起，立即停止使用尾矿废渣场，停止尾矿废渣场对环境的侵害，并于2008年3月31日前消除对环境的影响。”

　　“两湖一库”污染案不仅是清镇人民法院环保法庭的首例环保公益诉讼案件，也被评为2007年全国最有影响的公益诉讼案件之一。

　　“此案判决确认了行政机构在环境公益诉讼中的原告资格，突破了在普通诉讼中原告必须是‘直接利害关系人’的限制，扩大了原告范围。”罗光黔说。

　　无独有偶，云南省环保法庭的建设也与环境重污染事件有关。云南省的环保法庭始设于2008年12月，截至2009年9月，全省共设立6个环保法庭。

　　昆明和玉溪中院的环保法庭，正是在阳宗海重大砷污染事故的风口浪尖上成立的。

　　成立于2008年5月6日的江苏省无锡市中级人民法院环境保护审判庭，也与太湖蓝藻事件引发的“水生态危机”密切相关。

　　据媒体统计，截至2012年6月，全国以环保审判庭、环保巡回法庭、独立建制、环保合议庭等4种模式存在的环保法庭，有77个。目前，全国环保法庭的数字已达153家以上。

　　在环保法庭设立之前，环保类案件没有专门的法庭来受理，而是分散在法院的各个业务庭。

　　“比如民事案件，就在民庭；刑事案件就在刑庭，行政的案子就在行政庭。环保法庭把环保领域的各类案件集中了起来。”罗光黔说。

　　他解释了这种安排的好处。首先，对环保类案件集中管辖，可以使案件审理质量较高。“如果分散在各个法院和业务庭，对各个业务庭来说，环保只是他们遇到的一块业务，而每个业务庭对环保这一部分内容的研究可能并不多。”

　　环保法庭集中审理环保类案件，法官们对环境保护的相关研究则更为深入。罗光黔介绍，目前，清镇人民法院有5名法官，都是比较有经验的法官，“都经过专门的培训”。

　　“另外，从环境污染的自然属性来看，最好是集中管辖。因为水和大气都是具有流动性的、跨区域的，如果不集中，往往几个法院都有管辖权，要么都管，要么都不管，这个肯定也不太好。另外，跨区域的涉及地方保护，可以比较有效地解决这些问题。”罗光黔说。

　　污染事件频发，环保法庭冷落

　　与冷落的环保法庭形成鲜明对比的，是各地频发的环境污染事件。

　　昆明中院环保审判庭和清镇人民法院环境保护审判庭均表示，没有出现提起诉讼不予受理的情况。

　　谈到环保公益诉讼量不大的原因，罗光黔说：“原来并没有相关法律的规定，法律规定后，规定也并不明确。有些地方没有环保组织，就不能提起公益诉讼，又不允许公民个人提公益诉讼。”

　　罗光黔提到的法律规定，指的是《民事诉讼法》第55条。2012年修正的《民事诉讼法》第55条明确规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”

　　对此，昆明市中级人民法院环保审判庭庭长王向红认为，法律法规规定的行政机关和组织，理解并不清楚。

　　“狭义的理解，法律法规规定的行政机关，是指要与这个法律法规涉及的领域相关的行政机关，才符合条件；但另外一种理解，只要是法律法规授权从事环保工作的行政执法机关，就应该是法律法规规定的机关。”王向红说，“涉及到我们的几件案子，只要侵犯了环境公共利益，就有权提起诉讼。”

　　中国政法大学环境资源研究所副所长胡静在接受中国青年报记者采访时说：“有一些原来受理环保公益诉讼的法院，现在受理案件都比较谨慎。”

　　胡静认为，《民事诉讼法》第55条出台后，有些法院存在顾虑，正在等待法律的进一步细化后，再予以受理。“部分法院原来还在司法领域进行探索，短期内，有些还不如之前活跃。”

　　另外，在罗光黔看来，公民提起公益诉讼的积极性不足，也是目前环保公益诉讼量不大的原因。

　　胡静说：“草根非政府组织提起的公益诉讼比较少，我觉得可能是考虑到资金的问题，一个官司打下来，调查、取证、请律师过程会很多，非政府组织的积极性不是太高。”

　　中国政法大学污染受害者法律帮助中心诉讼部部长刘湘向记者分析了公民对环保公益诉讼积极性不高的原因：“《民事诉讼法》明确规定‘谁主张，谁举证’，到法院起诉，一定要证明自己受到了损害，并指明是对方的行为直接导致了自己的损害。”

　　刘湘说明了法院受理公益诉讼的必要条件：第一，在法律程序中，要有相关证据证明侵害事实；第二，要属于法院所管辖的范围；第三，没有超过诉讼时效。

　　北京大学法学院环境与资源保护法讲师王社坤认为：“下一阶段，环保法庭应当在现有基础上，进一步总结经验教训，并及时反馈给最高人民法院等司法指导部门，反馈给全国和地方人大等立法部门，从而为环境公益诉讼立法的出台提供重要的实践经验。”

　　地方实践中，谁能提起公益诉讼

　　2011年11月，贵阳市乌当区定扒造纸厂违规排放污水一案，是清镇人民法院环境保护审判庭受理的首件由环保公益组织提起的公益诉讼。

　　该案件的诉讼主体是中华环保联合会和贵阳公众环境教育中心。最终，由于定扒造纸厂规模较小，达不到排污要求，法院判决对该造纸厂予以关停处理。

　　罗光黔介绍，目前，清镇人民法院环境保护审判庭受理的10余件环保公益诉讼案件中，有一半以上的诉讼是由环保公益组织提起的。“环保公益组织主要是中华环保联合会和贵阳本土的贵阳公众环境教育中心。”

　　关于谁有权提起公益诉讼，《环境保护法修订草案》三审稿规定：“对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，依法在国务院民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续5年以上且信誉良好的全国性社会组织可以向人民法院提起诉讼。”二审稿中，有权提起公益诉讼的主体，仅有中华环保联合会一家。

　　在地方实践中，对于环保公益诉讼的主体，有一些地方性的规定。

　　罗光黔向记者介绍了清镇人民法院环境保护审判庭受理的案件中涉及环保公益诉讼主体的具体情况：“目前审判庭可以受理的环保公益诉讼主体包括环保组织、检察院和行政机关。”《贵阳市促进生态文明建设条例》以地方立法形式，规定了有权提起环保公益诉讼的主体，包括国家机关和检察院。

　　王向红也介绍说：“检察机关可以以公益诉讼人的身份提起环境民事公益诉讼，也可以作为支持起诉人，督促并支持公益诉讼人起诉。”

　　昆明中院受理的6起环境公益诉讼案件，均是由环保行政机关作为诉讼主体提起的。

　　2011年6月，昆明中院受理了由安宁市国土资源局起诉被告戴望相、班志华等6人非法采矿、破坏环境的公益诉讼案件。安宁市检察院向安宁市法院提起公诉，并对该六被告人给予了刑事处罚。

　　之后，安宁市国土资源局以公益诉讼人的身份起诉六被告，请求法院判令被告赔偿44.3512万元的环境损失和3万元鉴定费。该案经昆明中院调解，各方当事人达成由六被告人向昆明市环境公益诉讼救济资金专户支付损失44万余元的调解协议，目前，该款已全部用于“昆明环境公益诉讼林”集中植树，涵养水源，修复生态环境。

　　王社坤在研究报告中提出：要通过典型案例推动环境公益诉讼的发展。“鉴于我国目前环境污染和生态破坏的现状，只有大力推动公益诉讼、发挥民间力量，才能更有效地发挥司法机关在环境保护中的作用。”

　　本报北京11月8日电

　　（原标题：环保法庭的公益诉讼困境）