一项在我国酝酿了30多年的生态环境保护管理制度改革近期生根开花。目前，上海火电和造纸行业已基本完成排污许可证的申请，今年6月，从这两个行业中，将诞生上海首批国家版排污许可证。到“十三五”末，上海相关重点污染行业都必须施行排污许可制度，无证不得排污。
对众多排污企业而言，排污许可制度的施行，无异于一场“地震”。更有业内人士惊呼，这是“史上最严”的排污准入机制，为获得排污资格，企业将付出更高的代价。
这不禁让人好奇，究竟是怎样的一纸许可，有如此威慑力？它的推出，又是否经得起时间考验，真正起到控制污染排放和改善环境质量的作用？
老版许可制缺乏操作性
其实，“排污许可”的概念早在上世纪80年代后期就已提出并付诸实践。环保部的数据显示，累计有20多个省（区、市）向约24万家企业颁发了排污许可证。
然而，上世纪这张排污许可证缺乏实质性的行政许可意义。东华大学环境科学与工程学院教授李方表示，首先，这张证并未获得充足的法律支撑，1989年的《环境保护法》没有直接规定排污许可制度，只是要求了排污申报登记，并规定了超标排污费，这样可以理解为，只要申报登记、缴纳排污费就可以排污，无须再履行任何事前的审批程序。
其次，原先的排污许可制度重发证而轻监管。许多地方的排污许可证载明的内容较为简单，未将与污染物排放行为直接关联的生产工艺设施等排放源要求纳入许可管理范围，未对企业治理工艺流程、污染物排放地点、排放方式、排放去向等做出详细要求，导致后续监管和执法缺乏依据。同时，由于缺乏统一规定，不同地区的发证对象、许可要求、有效期等都存在不同，难以实现统一公平。
第三，原先的排污许可制度与环境影响评价、总量控制、排污收费、环境监测、环境统计等其他环境管理制度缺乏有效的衔接。多项管理制度并行、交叉、重复，造成行政资源浪费，企业负担加重。
此外，老版排污许可证未能取得理想效果，还与当时社会整体环保意识不够，违法成本低、守法成本高等因素有关，导致污染治理责任落实不到位，企业缺乏履行环保责任的主动性。随着社会整体环保意识的提高，以及相关法律法规的健全和完善，排污许可制度实施改革迎来了恰当的时机。
“上海标准”管得更严更宽
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，将“完善污染物排放许可制”作为改革生态环境保护管理体制的重要任务。此后，随着各项文件的出台，建立统一公平、覆盖所有固定污染源的企业排放许可制度，逐渐成为共识。
就在今年4月底，《上海市排污许可证管理实施细则》也开始施行。“上海的排污许可制采用的是更严格的上海标准。”上海市环保局总量控制处副处长沈亦龙表示，上海的排污许可证管得更宽，相比环保部的相关规定，上海在水污染物、大气污染物的基础上，还将固定废弃物、噪声也纳入了排污许可证管理，这意味着，企业即使只产生噪声，也必须事先通过审核取得产生噪音的资格。
除了管得更宽，上海的排污许可证还管得更严。排污许可证规定了企业每年的排污量，在排污量的核定上，上海没有采用相对宽松的“行业排放绩效法”，而是采用了“历史排放法”，参考的是企业基于达标前提下的实际排放量和浓度，这意味着，企业每年排污量的“天花板”会更低，压力更大，也只有这样，才能让排污许可证控污减排、改善环境质量的能力“火力全开”。
严格控制排污量和排污浓度之外，上海的排污许可证还注重过程管理，同时将原辅材料的控制要求、污染防治设施（含自动监测设施）的主要操作规程，以及环评规定的其他要求等列入了管理要求，写入了排污许可证。
此外，“上海标准”的排污许可制度还专门打了一个“冬季补丁”。沈亦龙透露，上海将来核发的排污许可证副本内，将增加企业冬季月度的许可排放量、冬季不利气象条件等特殊时期的环境管理要求等“独家”内容，以此应对每年冬季的空气污染形势。
两把剑让企业“汗流浃背”
未雨绸缪，上海早在2015年就开始探索排污许可制度。截至目前，上海已对近500家区级以上重点监管排污单位核发了排污许可证，主要对象为320家大气重点企业和金山地区综合整治范围内的企业。
上海环保部门对获发排污许可证的企业下达了年度减排7%、5年减排30%的目标。根据后续开展的跟踪评估工作，320家获证企业的4项大气污染物2016年完成了年度7%的减排目标，充分发挥了排污许可证推进减排、改善环境质量的作用。
今年开始，这批事先发放的上海版排污许可证将逐步向国家版排污许可证过渡，过渡时，上述众多更加严格的“上海标准”很可能保留下来，体现上海在环境治理上的从严态度。
上海正伟印刷有限公司是青浦区首批获发上海版排污许可证的企业，总务科副科长许慎丽坦言，能够成为第一批获证企业，是一种荣誉，但更多的是压力，因为随《主要污染物排放许可证》一起发放到他们手中的，还有一本厚达几十页的副本，里面列明了该企业在“十三五”期间，每年各类污染物允许排放的总量。比如，2016年，挥发性有机物只允许排放5.1吨，此后原则上每年的排放量均不得超出这一限值。
更令企业“汗流浃背”的是，取得排污许可证后，企业生产工艺废气要执行比国家标准更严格的印刷业排放标准，所排放污染物的浓度上限“天花板”降低了近六成。“浓度和总量两把‘剑’悬在头上，稍有差池就要出问题，这提醒我们不断提升生产工艺和污染治理水平。”许慎丽透露，正伟印刷去年投入700多万元，购置了净化能力更强的废气处理设施，此后每年还要投入两三百万元的运营维护成本，并在生产工艺中采用更环保的原辅材料，才能“笃定”地完成排污许可证的要求。
如今，环保的压力仍在持续传递，正伟印刷还打起了原辅料的主意，主动将部分流水线上使用的挥发性有机物含量较高的溶剂型油墨更换成了含量较低的水性油墨。企业负责人表示，由于水性油墨风干的时间较长，会降低约三成的生产效率，但这样做，可以进一步减少挥发性有机物的排放量和浓度，是一种未雨绸缪，否则真到环保部门找上门来再思进取，就晚了。
为实现环境共治铺路
“上海的做法完全和国际先进经验接轨。”上海化工区中法水务发展有限公司总经理陆子维坦言，环保要求越来越高是必然趋势，企业如果想在上海继续发展，就要接受现实。从长远来看，只要企业敢于在环保上不断投入，坚持走在前列，势必有一大批低水平企业因为通不过排污许可审核而被请退出市场，那时更大的商机和更良好的市场环境就是回报。
据悉，中法水务将增加产能，其污水厂五期等工程将在今年投入运营。与此同时，企业将追加主要用于环保等领域的研发费用，今年预计将占到年总成本的10%左右。
在未来，排污许可制度还有非常丰富的可能性，其中之一，就是真正推动公众参与环境治理的积极性，实现多元共治。沈亦龙介绍说，新版的排污许可证有一个非常重要的要求，即要求排污单位在国家排污许可证管理信息平台上公开超标排放情况、防治污染设施的建设和运行情况以及排污许可证执行报告等相关信息。如此，公众就有了监督的渠道。
此前试点的上海版排污许可证，就体现了公众参与监督的理念。上海要求持证企业应当在每年3月底前报送上年度的排污许可证执行情况。截至4月底，已上报执行报告的328家企业中，有195家企业上传了2016年度监测报告，大气监测报告一般为1次/年，废水监测报告一般为4次/年。目前，环保部门正委托第三方机构对相关企业进行核查。
借助排污许可制度，更加客观、详实的环保大数据库也有望建成，其应用前景广阔。比如，丰富的数据客观上可以让监管部门更容易查找发现排污企业存在的问题，而企业公开的排污信息、报告等数据，经过汇总分析，将成为政府部门制定污染源排放清单等决策的重要依据，届时污染治理将更加有的放矢。今后，对企业的管理还有望以排污许可证唯一编码为基础，有助于精准识别污染源，减少监管漏洞。
此外，丰富的数据也是实现排污权交易的重要前提。上海环科院专家介绍说，初始排污权交易量的来源，应是现有合法持证企业许可排放量中，通过淘汰落后、清洁生产、污染治理、技术升级等产生的可交易量以及其他合法方式。
据透露，环保部门正在认真总结排污权交易试点工作，在此基础上，协调财政部、发改委等部门，统筹制定初始排污权有偿获得及排污交易的制度设计思路及具体规定，将排污权交易制度建设成为推动污染物减排、推动排污许可制度实施的有效经济手段。
《上海市排污许可证管理实施细则》有哪些亮点
《上海市排污许可证管理实施细则》由上海市环保局制定，自2017年4月30日起施行。《实施细则》共设5章、37条，对固定污染源排污许可证的适用范围、核发范围、主要内容、申请与核发程序、实施与监管等作了详细规定。
申请单位与核发对象
排污许可证的申请主体为排污单位法人，而排污许可证的核发对象为固定污染源。同一法人单位或其他组织所有，位于不同地点的排污单位，应当分别申请和领取排污许可证；不同法人单位或其他组织所有的排污单位，应当分别申请和领取排污许可证。
许可证核发范围
本市根据环境保护部排污许可分类管理名录,分批分步骤推进排污许可证管理。排污单位应当在名录规定的时限内申领排污许可证，持证排污，禁止无证排污或不按证排污。对于环境保护部排污许可分类管理名录外的排污单位，本市可以根据需要制定并发布上海市排污许可分类管理补充名录。
分类管理
本市根据排污许可分类管理名录，对排污单位进行分类管理，对污染物产生量和排放量较小、环境危害程度较低的排污单位实行排污许可简化管理。简化管理的内容包括申请材料、许可事项、环境管理要求、信息公开、自行监测、台账记录、执行报告等的具体要求。
分级管理
市环保部门负责本市排污许可制度的组织实施和监督管理，并负责30万千瓦及以上公用燃煤机组所属企业、三大央企及上海化学工业区内企业等市级监管排污单位排污许可证的核发和管理工作。
其他固定污染源排污许可证的核发和管理工作，由各区环保部门及依法具有环保审批权限的园区管委会按照各自管辖范围负责实施。
排污许可证申领时限
市环保部门根据环境保护部确定的期限等要求，结合上海市环境管理的实际需要，明确现有排污单位申领排污许可证的时限，并通过上海环境网站等方式向社会公告。现有排污单位应当在市环保部门申领公告确定的申请时限内向具有核发管理权限的环保部门申请领取排污许可证。
新建项目的排污单位应当在投入生产或使用并产生实际排污行为之前取得排污许可证。
许可事项
排污许可证的主要内容包括排污单位基本信息、许可事项和环境管理要求等内容。其中许可事项包括：
（一）排污口位置和数量、排放方式、排放去向等
（二）排放污染物种类、许可排放浓度、许可排放量
（三）法律法规规章规定的其他许可事项
对实行排污许可简化管理的排污单位，许可事项可只包括（一）以及（二）中的排放污染物种类、许可排放浓度
许可排放污染物类别
环保部《暂行规定》目前只把水污染物、大气污染物纳入排污许可证管理，本市除了水污染物、大气污染物外，还把固定废弃物、噪声也纳入排污许可证管理，对排污单位实行“一证式”综合许可管理。
许可排放量
对于新建固定污染源，污染物许可排放量依据建设项目环境影响评价文件及其批复文件核定。
对于现有排污单位，考虑到目前上海市环境质量现状，现阶段为实现环境质量改善还必须实施污染减排和总量控制，因此原则上以达标前提下污染物实际排放量为基准核定许可排放量。环保部门可以结合环境质量情况，对冬季不利气象条件等特殊时段和不同工段内污染物许可排放量提出更严格的环境管理要求。
排污单位污染物许可排放量申请和核定的具体办法由市环保部门另行制定。
有效期
排污许可证自发证之日起生效。首次发放的排污许可证有效期为三年，延续换发排污许可证有效期为五年。
排污单位主体责任
《实施细则》通过要求排污单位自主申请、编制申请材料并进行申请前信息公开，签署守法承诺书，自行监测，建立环境管理台账，按期报告持证排污情况，依法公开环境信息等方面的规定，突出排污单位的主体责任。
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