中国环保警察存废之辩

　　编者按

　　近年来，全国各地在打击环境违法犯罪方面进行了有益探索，先后有15个省市成立了专司环保执法的警察队伍——“环保警察”。且有5省在省级层面试水了“环保警察”。

　　与此同时，也有一些地方的环保警察队伍被撤销。

　　有的在建，有的在撤。环保警察，作为加强环境保护执法的新生事物，前景如何?本报编辑部对新成立的佛山环保警察以及新近被撤销的铜陵县环保警察进行了调查，并对承担相关课题研究的专家进行了专访。

　　【核心提示】

　　建立环境警察制度是应对我国严峻的环境现实、有效控制和化解环境风险的需要。警察权介入环保领域是对体现环境正义的人权的保障。

　　由森林公安整建制转为生态环境警察模式也值得考虑。即以现有森林公安机关为基础，拓展森林公安的执法职能，使其全面覆盖生态环境保护执法。将生态保护警察隶属于公安部领导，实现资源共享和警务保障。

　　□本报记者王开广

　　2014年10月，安徽首支“环保警察”队伍——铜陵县环保警察被撤销。从成立到撤销，前后不到半年时间。

　　与此同时，2014年10月8日，广东省佛山市公安局环境犯罪侦查大队挂牌成立。

　　有的在建，有的在撤。环保警察，作为加强环境保护执法的新生事物，前景如何?

　　《中国环境法治视野下环境警察制度构建研究》，是国家社科基金项目。记者就相关问题，采访了这一项目的负责人、中国人民公安大学教授邢捷。

　　邢捷认为，应在国家层面确立环保警察制度。

　　警察权介入环保领域方能保障环境正义

　　记者:目前，全国已有5个省在省级层面成立“环保警察”队伍，地市层面成立的数量更多，不过更多的市、县因为编制、人手等问题，还尚未成立专门负责环境犯罪的专业队伍。对于各地先后试水环保警察，您有何评价?

　　邢捷:20世纪90年代以后，随着全球环境保护理念的形成，以及环境立法法典化及环境立法趋同化，世界许多国家为应对在经济发展中严重的环境污染与破坏，纷纷建立了本国的环保警察制度。

　　建立环境警察制度是应对我国严峻的环境现实、有效控制和化解环境风险的需要，是保障民生、切实维护公民环境权益的重要体现。警察机关相对于政府其他部门的特殊性决定了其在生态文明建设中具有重要作用。具体说来，警察机关的组织体制具有优势，具备特有的强制力、快速反应(应急)能力和严格的规范化执法。同时，保卫环境安全、维护环境秩序是当代警察机关的重要任务。

　　记者:在环境保护领域警察权的介入是具有一定争议的。有观点认为倘若环保能以强化执法力度为由设置公安机构，那么税务、工商等部门是不是也可以设置税务警察、工商警察呢?

　　邢捷:此种观点是对环境保护在国家发展中的战略性、基础性地位，以及对警察权的功能与特点缺乏认识所致。警察权在环境保护中的介入和一定限度的实施是具有法律基本依据和正当性的。环境保护的重要性要求作为公权力的警察权的介入，维护环境秩序也是维护社会治安秩序的重要组成部分，警察权介入环保领域是对体现环境正义的人权的保障。

　　实践证明，生态环境的恶化会直接影响社会公众的生活质量甚至威胁到基本生存，导致社会不稳定因素的增加，并易引至社会治安秩序失常。近年来在社会治安方面出现的群体性事件，有一定的数量是由环境问题所诱发的。因此，警察机关借助特有功能抵进环境安全保卫，也是维护社会治安秩序的需要。

　　建议修改人民警察法明确警察环保职责

　　记者:各地建立环保警察有无直接法律依据?

　　邢捷:我国在环保警察队伍的建立上尚缺乏直接的法律依据。这也造成这支队伍的建立难以解决编制问题。若没有立法的保障，最终也只能是权宜之计，难以持久发挥作用。

　　记者:如何解决组建环保警察缺乏法律依据这一难题?

　　邢捷:通过修改《中华人民共和国人民警察法》，明确人民警察在环境保护上的基本职责。从国外的情况看，有的国家在其警察法中对于环保警察的设立与职责做了明确规定，有的国家在其警察法的警察职责中有对环境与资源保护的规定。没有相关规定的国家则在酝酿修改警察法。

　　记者:环保警察应该承担着哪些职能?如何保障这些职能的履行?履职时应该遵循哪些程序?如何规范?

　　邢捷:针对我国环境资源保护的现状，借鉴国外环保警察制度规定，结合未来的发展，我国环保警察的职责应包括:预防破坏环境与资源的违法犯罪；侦办、查处破坏环境与资源的违法与犯罪行为；为环境保护行政机关及其工作人员的正常行使职权提供保障；对社会公众进行环保宣传教育；鼓励举报环境违法犯罪行为等。

　　根据这些职责，环保警察应依据人民警察法享有侦查权、行政强制权等权力，并配备警车、枪支、手铐等警用基本装备和便携式环保检测仪器；对导致环境严重污染或者暴力抗法的人员依法行政拘留；对构成环境犯罪的嫌疑人采取刑事强制措施并移送起诉，追究刑事责任。

　　在执法程序上，环保警察应遵守人民警察执法办案的程序规定。但由于环境案件的特殊性，如环境污染与破坏危害结果出现的滞后性，特别是在取证上，专业技术性强、难度大，有些情况下取证过程延续时间长等，需要在相关程序规定上，特别是时限规定等作出特殊安排。

　　编制问题并非难逾越四种模式可以破解

　　记者:机构设置与人员组成等“编制问题”是环保警察队伍组建中的难以逾越的障碍。作为公安机关如何破解环保警察“编制问题”?在环境警察制度中如何设计组织架构?

　　邢捷:可以在全国公安系统自上至下成立新的警种，即“环保警察”，作为各级公安机关中一个业务部门，专门履行法律赋予公安机关的环境与资源保护的职责，同时也可协助配合政府环境保护行政主管部门的执法。这一做法的优点在于可以集中力量，发挥公安执法的优势。

　　记者:除了在公安系统成立“环保警察”，还有没有其他模式值得借鉴?

　　邢捷:另一种模式是在政府环境资源保护部门中设立警察机构。具体做法既可以采取由当地公安机关派出，人员编制应在公安机关；也可在环境资源保护机关内设立由人员编制隶属于环境资源保护部门的环保警察机构，在环保部门的领导及公安机关业务指导下专司打击环境违法与犯罪活动。对此，可参考已在我国海关内部设立的缉私警察机构的做法，这种形式应成为未来进一步加强环境与资源保护执法的可行方向。

　　同时，还可以在不进行体制上重大变动的情况下，确立公安与环保执法的联动机制。由公安与环保两部门明确建立涉及环境与资源保护日常协调和配合的长效机制。在这一机制协调下，无论公安还是环保部门能在各自涉及环境与资源保护事务中切实做到及时协调配合，快速反应。

　　此外，由森林公安整建制转为生态环境警察模式也值得考虑。即以现有森林公安机关为基础，拓展森林公安的执法职能，使其全面覆盖生态环境保护执法，将生态保护警察隶属于公安部领导，实现资源共享和警务保障；省级以上(含省级)实行“条块结合，以块为主”的领导体制，省级以下实行“条块结合，以条为主”的半垂直领导体制。

　　（原标题：中国环保警察存废之辩）