环境污染涉刑案件数比增近三成

不久前，南海区第十六届二次区政府常务会议审议通过了《南海区环境监察领域履职尽责机制实施办法（试行）》（以下简称《环境监察履职尽责实施办法》），这标志着南海区在环境保护监察领域落实履职容误机制的探索迈出了坚实的一步。

“让落地办法具备可操作性是我们从一开始就坚持的理念”，牵头制定《环境监察履职尽责实施办法》的负责人强调。作为最早探索落地履职容误机制的职能部门之一，南海区环保局不仅大胆创新、建立“环保服务队”，集社会各方之力解决南海685个村级工业园区企业环保难题，还通过梳理部门工作职能，将工作量化，制定“定人定岗定责”责任明细，手握一表便可清晰了解“做什么、怎么做”。

南海区环保局人事法制科科长李向华介绍，探索实施履职尽责办法以来，成效显著，2016年南海区环保局污染环境涉刑案件比上年增长26%，“干部对单位的归属感也更强了。”

文/图：南方日报记者 王诗琪 实习生 林一峰

将行政执法工作量化 1人1年检查141家企业

约9时30分，南海区环保执法队队员郭广行和搭档何启溟到达位于盐步的佛山福和玩具有限公司的工厂，在一项项核对企业负责人提供的包括环境影响报告、排污许可等环保手续后，郭广行指着排污许可证上注明的有效期期限“2017年3月7日”，提醒负责人及时办理新证。

随后，两名执法队员拿着标注该厂产污及治污设备情况的文件复印件，进入生产车间。“注塑机165台、火花机8台……”一人查验、一人拍照。一废气处理设备安装在车间外不足5平方米的小黑屋内，两人挤进去，用手机照明查看设备。

福和是南海区级重点污染源之一，其主要污染物为苯、甲苯、二甲苯等废气。此次检查生产设备与治污设备情况与审批文件一致。何启溟在《佛山市南海区环境保护局污染源检查记录表》的“环境监察结论”一栏工工整整地写上“经查无违法排污情况”，二人签名后附上了执法证号。

这是再寻常不过的一次日常检查。执法队员几乎每天都在外面跑，手机24小时都在待机状态，“习惯了，十多年都是这么做的。”郭广行轻描淡写地说。南海区环保局梳理的数据显示，按1年250个工作日计算，1名环保局执法队员每年要随机抽查104家企业、专项检查37家企业。

厚厚的一本《环境监察履职尽责实施办法》，包括了该年度环境监察领域履职尽责任务清单、环境监察工作计划、“定人定岗定责”的明细表，以及常用环境行政执法文书的制作指南。重点污染源的检查、一般污染源随机抽查等工作任务的履职目标细化至总量目标、检查频次，履职标准和履职主体也一目了然。“谁来做、做什么、怎么做”十分清晰。例如关于污染源环境监察的工作程序，仅现场检查取证笔录内容就列出了17项，没有“等”这样的省略字样。

“将我们的工作职责和内容以正式文件的形式规定发放下来，我们干得更安心。”郭广行说。一旁的何启溟则补充道：“在执法上我们也越来越规范。”

事实上，不仅是环保执法人员，一份年度“定人定岗定责”目标管理责任制明细表上，南海区环保局内每一个工作人员的姓名后面，标注着一年要完成的工作，即便是科室普通科员，其工作任务一般都超过10项。

李向华介绍，这份详尽的清单将行政执法工作量化，把每个人的职责摊开来摆在大家面前，“事实上就形成了一种无形的监督，做没做事大家都看得到，考核时逐项核对即可。”李向华表示，探索实施履职尽责清单以来，很多同事反映，对单位的归属感提升了，“再也不是干多干少一个样。”

履职尽责清单化管理后，办事效率也得到明显提升，2016年，南海区环保局共处理污染环境涉刑案件29宗，比上一年增长26%，而2013年-2015年处理该类案件之和为34宗。

“履职”是基石 “容误”助创新

2016年底中央环保督察组入驻广东，经市民举报，发现桂城一水泥制品厂违法排污。调查组按照中央督察组对交办案件“一案双查”的要求，对该水泥制品厂的排污行为进行了调查，发现区镇两级环境监察人员接到群众举报后，已迅速组织企业搬迁关闭，一直有按规定解决群众信访的问题，操作过程规范，全程有执法记录可查。调查组处罚了违法企业，问责了企业所在村居管理部门，但对环保监察人员免于党纪政纪处分。

这正是履职容误机制把干部从“无限责任”中解放出来的实例，而“容误”的前提在于“履职”。

在笔者采访的同时，李向华拿出手机拍摄采访场景，“在工作时间接受采访，我们要用照片来证明。”确保环境监察全过程留痕被查，保留完整、详实的过程资料，是《环境检查履职尽责实施办法》确保干部履职尽责的保障方式之一。此外，南海区环保局还通过听取工作汇报、业务巡查和绩效考核等，每半年对环境监察领域相关科室和工作人员履职尽责情况进行督察考核抽查评议，督察结果予以通报并作为年终绩效考核的重要依据。“履职尽责还将与评先评优、干部任用等挂钩。”李向华说。

保证履职尽责后，创新大有可为。2015年5月，广东省委明确提出“三个区分”。提出把因缺乏经验先行先试出现的错误和明知故犯行为区分开来；把国家尚无明确规定时的探索性试验与国家明令禁止后的有规不依行为区分开来；把为推动改革的无意过失与为谋取私利的故意行为区分开来。

“三个区分”的提出让南海区在干部管理机制改革上先行先试信心更充足。2015年，南海区在对干部队伍调研时发现，由于工作压力、问责压力大，干部队伍士气不足、怕踩红线，出现了为官不为等一系列问题。为解决这一问题，南海区开始探索以“风险容误”清单、“尽职容误”清单和“交往容误”清单鼓励干部想为敢为。

而南海区环保局迅速以推动成立“环境保护服务队”响应了号召。在前期调研中，南海区环保局发现，区内685个村级工业园区内的企业违法排污多因环保意识淡薄，但单靠数十名环保执法人员实在难以胜任上万家企业的走访和排查，因此萌生了整合环保企业、专业人才等成立环境服务队，进村、入企“义诊”，但由于担心被贴上“官商勾结”“红顶中介”等标签，计划搁置了大半年。

而有了履职容误清单，南海区环保部门放开手，大胆探索。以统一标识、互相监督、“只义诊不开处方”等方式规避了企业借此牟利的风险。2015年11月27日，全国首支环保服务队统一身着绿马甲，进入村居企业调研走访、提供技术咨询。南海区环保局副局长李盛枝介绍，今年环保服务队将被纳入南海区镇两级所设的环境保护专项资金使用范围。

“履职容误清单化管理实际上‘逼’着我们在行动前将风险排查到位，把防范做到最好。”牵头制定南海区环保领域履职容误相关办法的负责人说，环保服务队能做起来，正是由于充分预判了可能的风险并予以规避。

实施办法十易其稿 专家点赞

“《办法》简便可行、实用管用，引入‘闭环、ISO’等先进管理理念。”这是来自绩效考核领域的教授、环保专家、佛山市政协委员等组成的专家评审团对《环境监察履职尽责实施办法》提出的评审意见。

“这个办法基本将工作范围内的所有职责及工作指引都明晰具体地列出来了”，专家评审团之一，佛山市政协委员、民建广东省人口资源环境委员会副主任罗斌华说，相比之前工作职责规定的宽泛，《环境监察履职尽责实施办法》中以“定人定岗定责”量化工作，避免了部门间相互推搪工作，统一协调，既保障了执法实效，又保护了工作人员。

一张工作量化表的背后，是对整个职能部门工作长时间的梳理和核算。“为了保证每个人工作任务的合理性和科学性，我们花费了巨大的心力”，李向华说，例如核算检查不同类型的企业所需时长分别是多少，如何合理分配工作以保证任务的完成。事实上，为制定工作清单，南海区环保局广泛征求佛山市环保局以及社会群众、专家学者等方面的意见，召开多次集体会议进行研究，“有标注出来的大改版本就有十稿左右，小改动记不清了。”

“我们最担心的就是工作量化的科学性”，牵头制定《环境监察履职尽责实施办法》的负责人说，履职容误机制在职能部门如何落地，国内其他地区最多只出台了框架性的文件，难以参考，“完全是摸着石头过河”，该负责人说，“但让办法具备可操作性是我们一开始就决心要做到的。”

在该负责人看来，在这项机制从无到有再到完善的创新过程中，他们对任何建议和意见都是如获至宝。例如2016年，新华社、《人民日报》的记者在采访中问及如何保障履职尽责达到实效，“之前的监督保障措施是分散在其他规定中的，这次采访后，我们经过讨论，认为还是要有专门配套的督查考核措施。”

“被划为可申请履职尽责容误的情形只有5类”，李向华表示，为保证“履职”是“容误”的前提，对“容误”认定的程序非常严格，“尽职方可免责、失职就要追责。”

最终，专家对这一创新予以了认可：“（《环境监察履职尽责实施办法》）把履职目标、履职标准、履职方式等尽职要素完善细化，层层落实、责任到人，把正当履职从应然性变成一种实然性，具有开拓性和推广价值。”

■声音

一名基层干部的自述：

“有了规定工作更安心”

从事环保执法十多年来，很少有空闲的时候。南海企业多，向领导汇报“企业检查完了”是不可能的。一有突发事件，无论是凌晨或周末，都要随时出发。手机24小时开机、离开佛山及时报备是常态。

做外勤就会经常往外跑，有时去企业就要花1个小时，对我们来说，踏踏实实完成任务必须的。《环境监察履职尽责实施办法》将我们要做什么事、怎么做都详细列出来、规定下来，我们工作更安心了，环保执法也越来越规范。

每次外出检查企业，必备物品包括执法检查表、相机、取证工具等。执法车座位底下还随时备着铁锹和铁铲，必要时要撬开下水道口取水调查。

事实上，在我们的观察中，南海企业的环保意识是在不断提升的，有一定规模的企业都会安排专人负责环保、安监事宜。现在政府对污染企业的执法力度加大，整治行动增加，我们的工作任务也更重了。

现场执法中最怕遇到企业“跑人”的情况，有时候车开到企业门口，等保安通报的间隙，工厂就空无一人了。可以摸到机器设备还是热的，但是由于已经停止生产，无法对违法排污行为拍照取证，只能多去几次，并让镇街配合执法。

检查每一家企业，我们都会按照操作规范记录留痕，包括拍照和填写表格。规范操作也是对我们自己的保护。如果某个企业出现问题，可以回溯执法记录，查看是否尽职，执法过程是否合乎规范，我们做了什么没做什么都有证据。但如果根据记录发现企业有明显排污现象而我们没有取证调查，或执法不力，那是一定要进行严肃问责的。

■链接

哪些情形可以申请履职尽责容误？

南海区环保局环境监察领域的主要职责主要包括以下几个方面：重点污染源的检查、一般污染源随机抽查、镇街污染源检查、饮用水源安全监管、固体废物监管、辐射安全监管、环境信访处理、环境应急处理、行政处罚案件调查处理、环境污染犯罪案件调查处理等。

履职尽责到位，但由于非主观原因未达到工作预期，以下情形可以申请履职尽责容误。

1.已按照年度环境监察工作计划和年度“定人定岗定责”目标管理责任制职责进行工作，达到工作计划要求的工作量，并严格执行环境检查的相关要求，发生突发环境事件或安全生产事故的；

2.已依法对环境违法违规行为进行查处，但由于现实法律手段和执行期限等原因未能及时停止违法行为，而发生突发环境事件或安全生产事故的；

3.在法律法规的适用中，已经过集体讨论，受客观外部条件影响，导致案件查处失误的；

4.环境突发时间内处置过程中，已采取必要的处置措施，仍造成一定环境影响；

5.其他符合上级精神和履职尽责条件的，亦可参照申请履职尽责容误处理。