船舶与港口污染防治目前在国内还是一个较新的课题，尚缺乏大量必要的数据支撑，相关研究也还处于起步阶段
章轲
中国与大气污染、水污染的决战，正在由陆地走向海洋。
《第一财经日报》记者近日了解到，相关部门已着手船舶与港口污染防治的相关法规、标准的编制和修订。
近日，环保部编制的《船舶发动机排气污染物排放限值和测量方法》(下称《船机标准》)，以及交通运输部起草的《船舶与港口污染防治专项行动实施方案(2015～2020年)征求意见稿》正在广泛征求社会意见，并计划年内出台。
6月18日，中国船舶油污损害赔偿基金管理委员会宣布成立。这标志着我国船舶油污损害赔偿机制步入新的阶段，遭受船舶油污事故的受害者的赔偿将得到保障。
据本报记者了解，船舶与港口污染防治目前在国内还是一个较新的课题，尚缺乏大量必要的数据支撑，相关研究也还处于起步阶段。
船舶污染事故风险不断
“船舶溢油污染事故往往造成巨大的经济损失。”交通运输部副部长何建中称，我国既是航运大国，又是石油消费大国。随着国民经济的快速发展，对石油的需求量持续增长，2014年中国石油运输进港量达到3.746亿吨。
由于大部分进口石油通过海上船舶承运，石油运量的增加和油轮尺度的增大，使船舶发生水上溢油污染事故的风险不断增加。
本报记者从交通运输部了解到，1973年至2014年，我国沿海共发生船舶溢油事故3200起，总溢油量约42936吨，其中溢油量50吨以上的重大溢油事故91起。我国历史上最大的一次船舶污染事故是1983年发生在青岛的“东方大使”轮(巴拿马籍)溢油事故，溢油量为3000多吨。
近年来，大连7·16管线爆炸溢油、蓬莱19-3溢油、青岛中石化11·22爆炸溢油等事故都对海洋环境造成严重污染。
污染排放远超其他污染源
环保部监测结果显示，2013年全国船舶二氧化硫排放量约占全国排放总量的8.4%，氮氧化物排放量占11.3%。受船舶污染影响最大的是港口城市，其次是江河沿岸城市。
“船舶燃用高含硫量劣质燃油是造成污染排放的最大影响因素。”环境保护部科技标准司司长熊跃辉说。
熊跃辉介绍，目前，我国船用燃料消耗中有60%～65%为船用燃料油，少量用轻柴油(普通柴油)。根据《船用燃料油》(GB/T17411-2012)标准，目前我国的船用燃料油硫含量在1%～3.5%(10000～35000ppm)，是国四柴油(含硫量50ppm)的200～700倍。使用高硫油的船舶如同烧着劣质煤、没有尾气处理装置的“移动火电厂”。
我国是一个航运资源比较丰富的国家，截至2013年底，我国拥有水上运输船舶17.26万艘，净载重量2.44亿吨。全球十大港口，我国占据八席，吞吐量约占全球四分之一。
自然资源保护协会(NRDC)港口项目经理朱祉熹表示，进出港口的船舶和货车虽然带来了货物和经济发展，但也加剧了港口和周边地区的空气污染。
“中国主要港口城市均属于人口密集地区，这就意味着船舶和港口空气污染对中国的港口城市所造成的公共健康风险和环境影响较之其他国家的港口城市可能更为严重。”NRDC独立顾问冯淑慧说。
船舶、港口货运车辆及港口设备排放的主要大气污染物包括颗粒物、二氧化硫和氮氧化物。这些污染物对空气质量、气候变化和人体健康都会产生负面影响。
欧盟相关机构的研究显示，2011年，远洋船废气排放导致的死亡人数为4.6万人。冯淑慧介绍，香港环保署公布的2011年空气污染物排放清单显示，水上运输已成为大气二氧化硫(SO2)、氮氧化物(NOx)及细颗粒物(PM2.5)的首要来源，分别占到空气污染物的54%、33%和37%。
由于船用燃料油含硫量高，加之缺乏严格的发动机排放标准，导致船舶污染排放远超其他污染源。
“研究数据显示，一艘集装箱船一天排放的PM2.5污染物相当于50万辆国IV货车同一天的排放量！”冯淑慧曾经介绍说，约70%的远洋船废气排放于距离海岸线400公里内的海域，船舶废气可输送至较远的内陆地区，远洋船对城镇居民的影响远比人们想象的大。
本报记者从环保部了解到，目前我国船舶污染治理的问题主要集中在三个方面：船舶排放标准及管理体系滞后；缺乏系统、全面的排放清单研究；船用油品质量较差。
建“控制区”
《船机标准》是我国首次发布船舶大气污染物排放控制国家标准，将分为第一阶段和第二阶段两个阶段实施。
熊跃辉介绍，与发达国家相比，第一阶段和目前欧洲实施的标准相当；第二阶段和美国第三阶段实施的标准相当。
标准实施将带来怎样的环境效益？
熊跃辉介绍，新标准生效实施后，船机的排气污染物排放水平进一步降低。按照近年增长趋势，每年新增船机1000万kW寿命期为25年计算。实施第一阶段标准3年，所制造投入使用的这些船机，其船舶在全寿命期内将减排氮氧化物约140万吨，PM将近40万吨；若实施第二阶段标准3年，装用这些船机的船舶在其寿命期内将进一步减排氮氧化物约115万吨，PM将近6万吨。
另外，标准中对于船用燃油使用的规定，将会获得最显著的环境效益。经估算，仅全国运输船舶(不包括渔船)，通过提高燃油品质，将使二氧化硫排放每年削减约95万吨，PM排放每年削减约11万吨。
“沿海、沿江及港口城市将是此项减排效益的主要受益方，对于改善这些地方和城市的环境空气质量具有重要意义。”熊跃辉说。
损害赔偿基金
本报记者从交通运输部了解到，以前，在船舶油污损害赔偿中经常会出现“谁清污，谁吃亏”，“谁受害，谁倒霉”的尴尬局面，船舶污染清除单位得不到及时的补偿，油污受害人得不到合理的足额赔偿。
我国在1997年修订《海洋环境保护法》时，开始着手研究中国船舶油污损害赔偿基金制度，1999年修订后的《海洋环境保护法》明确规定按照船东和货主共同承担风险的原则，建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度。
2010年实施的《防治船舶污染海洋环境管理条例》进一步明确，“在中华人民共和国管辖水域内接收从海上运输的持久性油类物质的货物所有人或其代理人应当缴纳船舶油污损害赔偿基金”。2012年，经国务院批准，财政部、交通运输部下发《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》，并于同年7月1日起开始征收。
交通运输部海事局危管防污处副处长董乐义介绍，从2012年7月1日至2015年5月30日海事管理机构已累计征收人民币31816.34万元。根据对全国船舶油污事故的摸底统计，目前大约有14起油污事故可能需要动用船舶油污损害赔偿基金进行赔偿或补偿，涉及金额1.6556亿元。
本报记者从交通运输部了解到，建立船舶油污损害赔偿方面的专项基金，是国际上的通行做法。目前，国外的基金模式共有三种：
第一种模式是国际油污基金模式。国际油污基金成立于上世纪70年代，迄今已有100多个国家加入。成员国境内发生的船舶油污损害可以从国际油污基金处获得赔偿。
国际油污基金的来源是成员国的石油公司根据每年的海上运油量支付摊款。我国已加入了国际油污基金公约，但仅适用于香港特别行政区。
第二种模式是美国模式。美国不参加国际油污基金，而是通过制定《1990年油污法》，建立了国家油污基金中心(NPFC)和溢油责任信托联合基金(OSLTF)，设立了10亿美元的国内油污基金。
第三种是加拿大模式。一方面加入国际油污基金，另一方面又通过建立国内油污基金弥补国际油污基金赔偿的不足。一旦发生溢油事故后，由国内油污基金先垫付清污费和部分赔偿，然后再按照国际公约向船舶所有人、国际油污基金追偿应由他们承担的赔偿。
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