学者:治理大气污染需要区域间联合立法

　　高桂林

　　近年来，雾霾等环境问题，引发了全民对大气污染治理的高度关注。由于大气污染具有跨行政区域的特点，所以从法治层面来讲，对大气污染的治理仅仅依靠一个地方政府的努力很难达到全面彻底治理的效果，须建立多行政区联合法律治理机制共同治理才能产生实效。具体而言，不同区域之间应当在立法、司法、执法、法律评估四个层面达成共识，才能对大气污染实现协调一致的共同治理。

　　立法协调机制

　　由于大气污染一般情况下是跨区域的，因而建立区域间立法协调机制是大气污染区域间联防共治首先要解决的问题。“立法协调”就是由多个区域间有立法权的主体(一般应为地方人大)结合本区域大气污染治理的特点，共同制定一个规范约束各行政区内权力机关、司法机关、行政机关治理跨区域大气污染过程中的行为。现行立法中对大气污染进行防治的立法主要是大气污染防治法和环境保护法以及相关的法律法规，但是这些规范中并未提及区域间多主体环境立法应当如何协调，而立法法中仅有地方法规和规章的立法程序，也未涉及区域间地方立法的相关程序。因此，大气污染区域间的立法协调机制既属于创新之举，也属于必要之举，而且就目前我国现有的立法技术以及各地方立法机关的立法能力而言，完全可以实现区域间联合立法。

　　从内容上看，大气污染区域立法协调机制需要解决以下问题:一是联合立法的模式与程序。须由有地方立法权的主体，依据立法法中关于地方立法的程序来对联合立法的提案、起草、审议、表决、公布等具体程序加以规定。二是立法过程应引入专家咨询程序。大气污染的联合立法不仅涉及法律问题，还涉及环保、能源、技术、医疗、卫生等诸多领域的问题，因此在立法过程中应充分听取各领域内的专家意见，才能够制定出符合本区域实际的立法。三是立法过程的公众参与。区域联合立法不仅需要专家参与，也需要普通公众的参与，如立法草案公布之后，由公众在指定网络或者指定媒体中提出意见和建议。四是立法标准的确立。区域间不同主体联合立法在涉及执行标准的问题时，在总体上应严于国家标准，与此同时，各地若已经有了生效的标准时，联合立法的最终结果要不低于其中已经生效的最高标准。五是立法信息的公开。将立法信息在各行政区域内充分地向公众公开，这样才能真正实现立法上的联防共治。

　　司法协调机制

　　司法是大气污染联防共治的必要手段，由于大气污染具有跨行政区的特点，故应当以“区域司法”的手段来处理跨区大气污染问题。“区域司法”是由多个行政区域间的司法机关相互之间就处理大气污染环境案件的法律程序，就管辖权、审判程序、上诉程序、公益诉讼、执行程序等具体问题达成共识，以便实现跨区域诉讼。同时，最高司法机关也可以根据大气污染联防共治的实际，在区域内设置跨区法院、检察院来处理区域间大气污染的诉讼案件。

　　“区域司法”可以实现对大气污染案件统一受案标准、统一认识标准、统一判决尺度、统一违法治理进度等目标，而现实中“区域司法”面临着各地方环境标准不统一、司法力量不协调、发展不均衡、跨区执行困难等实际问题。因此，区域司法协调机制要着重解决以下问题:一是跨区域审判管辖。包括一审法院的选择，上诉法院的确立、诉讼费用标准等。二是案件审判法律选择适用规则。主要是环境标准如何选择适用，从理论上讲，应当选择立法协调机制所确立的最高标准。三是判决的执行。包括异地执行、执行和解、信息披露等程序性问题均应当予以明确。四是法律监督程序。主要是检察机关在大气污染实践中要在立案监督、抗诉程序、执行监督、督促起诉等方面充分发挥检察职能，尤其是在跨越行政区时能够履行。五是司法配套程序。最为典型的便是检察机关提起公益诉讼和检察机关支持起诉如何在“区域”之内有效实施。

　　执法协调机制

　　环境行政联合执法是大气污染联防共治的主要手段，是由不同行政区域的政府依据现行法律法规建立统一的行政规范，政府环保部门对造成跨区域大气污染的污染主体、污染事件，可以采取相应的行政措施，以使大气环境得以恢复。我国在其他领域内的行政联合执法已经有很长的历史，并且总结了诸多的经验，这些经验都可以作为建立大气污染区域执法协调机制的借鉴依据。

　　针对大气污染跨行政区、受害面积广的特点，执法协调机制主要应当考虑以下问题:一是执法依据的效力。不同地区的行政主体(主要是省政府)要建立统一的地方政府规章，规定统一的环境标准，并且明确规章的效力空间范围，使之在联防共治的区域内有效。二是合理平衡各地经济发展与环境保护的关系。即使在相邻区域之内，如京津冀、长江工业带、丝绸之路经济带等各地方的经济发展并不均衡，对环境保护所投入的力量也不尽相同，因此执法协调机制应合理考虑各地方的实际情况，制定联合执法的标准和依据。三是行政处罚的标准。以往“一刀切”式的单一标准和指定范围的“浮动标准”均存在不合理之处，较为理想的算法是“倍数标准”，基数则是区域联合立法机制确立的标准或者是单一区域内的最高标准。

　　法律评估机制

　　法律评估机制是评价大气污染联防共治效果的评价系统，主要是通过全面、客观、准确、标准的评价体系，对区域间大气污染联合立法、区域司法、联合执法实施效果的评价，最终促进大气污染联防共治法律协调机制的完善，实现从法律制度上防治大气污染。大气污染联防共治法律评估机制应当由区域内各省级人大共同组成评估机构，根据立法、司法、执法等部门报送的资料，对联合立法、区域司法、联合执法的实施情况定期加以评估。

　　大气污染联防共治的法律评估机制应当遵循客观化、公开化、科学化、民主化、实效化的原则，避免主观性和随意性，应当着重把握以下环节和问题:一是评估方法。应充分利用法学、经济学、社会学、统计学的方法，客观公正地进行评估，得出科学的结论。二是评估指标。评估指标的选取要做到数量适当、难度适中、关联性强，才能使评估体系更加科学。三是评估程序。评估程序的启动、实施，评估结论的形成都要建立相应的规范，要在规范的环境下运行，才能使结论客观准确。四是成果转化。对于评估的成果，要积极转化为进一步完善大气污染联防共治法律机制“立、改、废”的依据，并将这些成果运用于区域司法、联合执法的实践之中。

　　(作者分别为首都经济贸易大学法学院教授、博士研究生)

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