国家保护臭氧层领导小组办公室
2005年9月16日，深圳
各位领导、各位同事：
下午好。
我代表国家保护臭氧层领导小组办公室汇报一下我国履行《蒙特利尔议定书》的进展，特别是近几年的最新工作情况。
一、总体进展
我国自从加入维也纳公约和蒙特利尔议定书以来，认真履行国际公约和议定书规定的义务，在化工、清洗、泡沫、气雾剂、制冷、消防和烟草等领域开展了大规模的淘汰活动。通过落实各行业淘汰项目，成功地进行了实质性削减，顺利地实现了议定书规定的cfcs、ctc、哈龙、甲基氯仿、甲基溴的生产和消费冻结目标。截止2004年底，中国cfc生产量较1997年下降了50%，消费量下降了65%；哈龙生产和消费较1977年均下降了92%。我们有信心也有能力确保在2010年实现主要ods生产和消费量为零的目标，兑现中国政府对国际社会的承诺。
迄今为止，中国共向多边基金争取了400多个项目、7.6亿多美元的赠款，约占多边基金总赠款恶毒的40%。完成这些项目将淘汰约12.8万odp吨的ods生产和约15万odp吨的ods消费。
从1997年开始从哈龙行业实施行业计划淘汰模式以来，我国各行业的ods淘汰已经全部进入行业计划方式。已获多边基金批准的有哈龙、cfcs生产、汽车空调、烟草、清洗、泡沫、家电制冷、工商制冷、化工助剂一期、甲基溴消费、制冷维修、tca生产、加速淘汰计划等共13个行业计划。尤其值得一提的是，在2004年11月，中国关于cfcs/ctc/哈龙行业的加速淘汰计划在第44次多边基金执委会会议上获得批准。中国承诺将在2007年7月1日前停止除必要用途之外的cfcs的生产和消费，比议定书规定的时间提前两年半实现淘汰目标。目前仅剩甲基溴生产、化工助剂二期和医用气雾剂等三个行业计划未获得批准，预计将分别于今年底或明年初获得批准。
目前各行业计划都按计划顺利实施，其中，汽车空调行业计划已于2002年按期完成并通过了世界银行的验收。各行业的详细进展情况请见有关会议材料。
二、主要成果
综合这些年的工作，我们的主要成果有：
1、建立并完善了履约管理机构和管理程序
自1991年成立了国家保护臭氧层领导小组和多边基金项目管理办公室（pmo）以及2000年成立国家消耗臭氧层物质进出口管理办公室以来，逐步完善了严格、科学、不断创新的管理体制和项目管理模式，行业计划淘汰模式就是我国的首创，并制定了项目管理办法和ods进出口管理办法等文件；同时，与相关部委、行业协会一起相继成立了十几个行业特别工作组，特别是与海关总署、商务部联合成立的进出口办公室，使得我国保护臭氧层工作有组织、有领导、有计划的全面开展，确保多边基金项目的准备、报批、实施管理和国家履约目标的实现以及ods的进出口管理工作，取得了很大的成就。pmo的工作人员也从最初的几个人增加到现在的五六十人。鉴于我国政府执行《议定书》的杰出工作，我国获得了联合国环境署颁发的2003年度“杰出国家臭氧机构奖”。
2、逐步建立并完善了ods淘汰的政策法规体系
我国从加入《议定书》开始，逐步建立和完善了ods淘汰的政策法规体系，发布了大约70个对ods的生产、消费、进出口、销售和回收各个环节进行管理的政策文件和多边基金项目管理文件，保证了逐步淘汰的顺利实现。其中，禁止新建、扩建、改建生产和使用ods生产设施的制度、生产配额许可证制度、进出口配额许可证制度是政策核心。此外，我国还发布了一些产品质量标准、环境标志制度等各种辅助性政策。2000年在全国人大审议批准的《中华共和国大气污染防治法》修正案中，增加了2条有关ods淘汰的条款，使得ods淘汰进入国家高层法律的框架。
3、ods生产、消费行业淘汰工作取得阶段性成果
在政策管理框架的支持下，在履约管理人员特别是项目管理办公室的辛勤工作下，自加入《议定书》以来，我国在ods生产和消费行业开展了大规模的淘汰活动，控制了ods增长的势头并已经实现了实质性的削减。我国已经顺利实现了《议定书》规定的全氯氟烃（cfcs）生产和消费1999年冻结、哈龙生产和消费2002年冻结、甲基氯仿（tca）生产和消费2003年冻结、甲基溴生产和消费2002年冻结的控制目标，并正在向2005年、2007年和2010年的目标迈进。到2004年底，全氯氟烃（cfcs）生产较1997年下降了25039 吨，全氯氟烃（cfcs）消费下降了33263吨，哈龙生产下降了41772 吨，哈龙消费下降了33156吨。其中哈龙的实际生产和消费水平远远低于控制目标，为保护臭氧层做出了巨大贡献。 [page]
4、全面实施了行业整体淘汰计划和国家执行模式
从1997年我国第一个行业整体淘汰计划《中国消防行业哈龙整体淘汰计划》获得多边基金批准实施开始，我国所有行业都已转入行业整体淘汰模式并采用了国家执行方式。行业计划的淘汰方式一方面可以确保整个行业的逐步淘汰，而不是此消彼长；另一方面由于行业计划采取的是国家执行方式，我国政府能够在淘汰工作中起到主导作用，使淘汰工作与我国整体的国家政策和发展方向结合更加紧密。
截止到目前，我国陆续申请并获多边基金批准了13个行业计划，总资金约5亿美元，将淘汰14.78万吨ods生产和6.71万吨ods消费。
仅余的药用气雾剂行业、化工助剂ii期、甲基溴生产等三个行业计划也将于在2005年底或2006年初获得批准实施。
《中国汽车空调行业cfcs整体淘汰计划》已于2002年顺利完成，其他行业计划按照我国与多边基金执委会达成的协议正在顺利进行，各年度的淘汰目标均已实现。
以上所有行业计划如得到顺利批准和实施，我国2015年前《议定书》规定的ods淘汰目标将全部实现。
5、ods进出口进入规范化管理
1999年，我国发布了《消耗臭氧层物质进出口办法》,其后陆续颁布了受控物质名录三批。2000年正式成立了由国家环保总局、海关总署和商务部三家联合的ods进出口管理办公室，建立了ods进出口配额许可证管理制度。随着我国加入哥本哈根修正案，我国从2004年开始对含氢氯氟烃（hcfcs）和甲基溴（mbr）的进出口也进行了许可证管理。
6、替代品生产有了长足的发展
经过十多年的发展，我国企业界、科技界已经具备了较强的替代品技术开发和生产能力，生产已具备一定规模，生产品种较为齐全，个别产品已经供大于求，一些价格较高、技术先进的替代品出口数量已经超过国内使用量。我国企业界替代品的开发和建设已经不仅仅以满足国内ods淘汰后的市场为目标，而是紧密跟踪国际市场的需求和变化。
为指导替代品建设工作，我国于1999年编制了《中国ods替代品发展战略》。在战略指导下，我国通过多边基金资助2600万美元，支持了包括hfc-134a制冷剂、abc干粉灭火器、co2灭火器、植物蛋白泡沫灭火剂生产等多个替代品生产项目，为促进我国替代品产业的发展起到了推动作用。
国家环保总局还于2004年公开发布了首批ods替代品名录，以期对ods的替代起到一定的引导作用。
7、加强了对政策的实施和监督
为加强对政策的实施监督，多边基金项目管理办公室和国家环保总局监察局合作建立了联合检查机制，并对地方监察人员进行了较大规模的培训，形成了中央、地方快速查处非法事件的网络。建立了12369举报热线和网上举报系统。在过去的几年中，发现并处理了一些违法案件，收到较好效果，维护了政策的严肃性。
项目管理办公室同时对所有ods生产企业实施驻厂督察制度，培训并派遣驻厂督察员，严密监督企业在发布的配额之内安排生产。确保从源头控制和逐步淘汰ods物质。
8、开展了各种宣传培训活动，提高和各界保护臭氧层的意识
通过每年一次的“国际保护臭氧层日”宣传活动和各种研讨会、培训会、技术交流和展览会议、各种媒体报道和出版宣传资料等各种方式持续地进行保护臭氧层的宣传和培训工作，政府、企业和公众的保护臭氧层意识得到提高。特别是2003年开始的国家保护臭氧层贡献奖评奖活动，有效地推进了公众的臭氧层保护意识。
9、研究并制定了cfc/ctc加速淘汰计划
基于各行业已经取得的淘汰成果，考虑到技术、经济等多方面因素，为了保证我国能够在2010年确实履约，树立中国在国际公约中的大国形象，在进行充分的调研基础上，国家环保总局组织研究制定了《中国halon/cfcs/ctc生产加速淘汰计划》，将我国cfcs生产淘汰提前到2007年7月1日（除了必要用途的生产保留外），该计划的得到了议定书各缔约方的欢迎，并已经于2004年11月获蒙特利尔议定书多边基金执行委员会批准。该计划的顺利实施将给我国留出2-3年的时间打击三非（非法生产、非法消费和非法进出口），保证2010年零目标的顺利实现。 [page]
今天上午，经过认真分析和考虑，我国已经有15个省市自愿提出了进一步加速淘汰的倡议和计划，他们的行动相信将给我国最后的履约打下及其坚实的基础，为全国范围内的履约后期管理提供借鉴。
10、开始了hcfc的管理战略研究工作
为了对今后的hcfc生产和消费进行有效管理，确保中国安全履行《蒙特利尔议定书》，减少今后hcfc生产和消费的淘汰对生产和消费行业的经济损失，经2004年7月举行的第43次《蒙特利尔议定书》多边基金执委会批准，中国已与德国开展双边合作，启动了“中国hcfc长期管理战略开发”项目，这是多边基金第一次批准并资助发展中国家开展的hcfc生产和消费淘汰活动，该项目的研究成果将为我国今后hcfc的淘汰提供战略建议和管理计划。
三、今后工作中的主要问题
虽然我国的履约工作取得了很大的进展，正在按照《议定书》的要求逐步淘汰ods物质，并向最终目标前进，但我们必须清醒地认识到，要做到真正的实质性的履约，我们面临的问题还很艰巨：
1、三非活动
随着履约活动的不断推进，中国已进入实质履约期，每年按照与多边基金执委会的行业整体淘汰计划协议要求消减ods的生产和消费量，并逐步向2010年主要ods物质生产和消费的“零”目标迈进。但是随着逐步淘汰带来的是ods“非法生产、非法消费和非法贸易”(“三非”)的严重威胁。从2001年以来，随着ods的逐年消减，ods价格逐年上涨，利润加大。虽然ods价格的上涨有利于消费的淘汰，但同时又刺激了非法生产。由于很多替代品的性能和价格在市场上难以和ods相抗衡，而一些ods生产所需的设备投资较小，技术十分成熟，回报很快，因此，在高额利润诱惑下，非法生产时有发生。并且，对得到配额许可证的合法企业的管理难度越来越大，企业为了经济利益有可能超配额生产。而目前我们对于企业超配额生产的制裁手段不明确，力度不够，对企业没有威慑力。
2、法规体系不够完善
“三非”行为的时有发生和我国法规体系不够完善有着很大的关系。虽然我国有关部门现在已经就 ods 淘汰问题发布了70多个规范性文件，但除了2000年修订的《大气污染防治法》有两条对 ods 物质生产、使用管理的原则规定外，并没有形成法律、行政法规、行政规章、地方性法规和规章的完整体系，各方面的规定缺乏统一的协调配合。相对于其他国家有着几部专门的臭氧层保护法律，我们都没有一项国务院颁布的行政法规，严重地影响了法规体系的完整性。存在着立法层级普遍较低、缺乏权威性和执行力、缺乏执法的法律法规依据和具体出发措施等问题，使得打击三非的活动不能有效开展，起不到有效的震慑作用。导致很多时候即使抓到违法者，按现有的法律法规的规定对其处罚也是无关痛痒，完全不能制止其今后不再从事ods的非法活动。
3、四氯化碳履约问题
虽然我们已经开始了四氯化碳的生产，但于我们对项目外企业没有足够的控制力度，而我局发布的“关于严格控制新（扩）建四氯化碳生产项目的通知”实施效果也不是很理想，对非法行为缺乏处置力度也不能有效遏止非法行为的发生，特别是对副产四氯化碳的甲烷氯化物生产缺乏足够的控制。
而对于四氯化碳的消费控制，除了现有缔约国大会批准名单的助剂用途替代技术还不完善的问题外，对于新发现的用途还没有列入限制范围，而且还不断有新的使用四氯化碳作为助剂的技术的开发和应用。这不仅会给我们现有的履约带来极大的风险，也会给我们对今后列入淘汰清单中的四氯化碳助剂用途的淘汰到来很大的困难，严重影响我国在四氯化碳上的履约。
4、替代品和替代技术依赖进口
虽然我国已经有一些自有的ods替代技术和替代品生产，但大量的还是依赖于进口。由于多边基金不支持研发工作，而我国企业自有的研发能力相对很弱，而国家对此工作也没有足够的投入。相比其他发达国家，政府在替代品和技术研发上给了极大的支持，特别是有很大的资金投入。导致我们不仅被人牵着鼻子走，而且还是替代品和替代技术的价格居高不下，影响了淘汰进程，也从另一方面进了三非活动。 [page]
5、公众参与程度不够
环境保护中最重要的一个环节就是要有足够的公众参与度，一个好的环境保护措施，如果没有公众的广泛重视的参与，就很难成功。我们目前的宣传和培训等还大部分局限于行业和有关的政府部门，面向普通大众的很少，甚至有一些地方政府部门都不了解ods淘汰是什么。突出的反映是有些小企业对于能够接受赠款资助替代持有很大的怀疑态度，也就更谈不上使用非ods产品和检举三非活动了。
6、hcfc淘汰问题
hcfc是《蒙特利尔议定书》附件c规定的第一类受控物质，根据中国政府于2003年4月加入的《蒙特利尔议定书》哥本哈根修正案，作为发展中国家，中国须在2016年将hcfc的生产和消费冻结在2015年的水平，2040年实现hcfc生产和消费的完全淘汰。
hcfc作为过渡性替代物，因其拥有良好的物理性能和改造简单的优势，在我国大量用于替代要淘汰的cfc和四氯化碳等物质，用作制冷剂、发泡剂、清洗剂等。
随着cfc、四氯化碳等物质生产和消费的逐步淘汰，以及国际社会逐渐增加从中国进口hcfc产品或含hcfc的制品，中国的hcfc生产和消费量在过去的几年内迅速增长，单hcfc-22的产量即从2000年的不到10万吨增加到2004年的26万多吨，而且预计今后几年由于我国cfc加速淘汰计划的实施，hcfc的生产和消费量将继续快速增长。
而目前多边基金的原则已经明确不再为hcfc的替代提供投资费用，我国作为hcfc的生产和消费大国，将会在全面履行《蒙特利尔议定书》，淘汰hcfc上面临更大的困难。
四、今后工作的建议
为了保证我国的履约进程，我们建议应该加强以下几个方面的工作:
1、进一步完善政策法规体系
（1）制定有效的法律和法规，严厉打击三非活动
有效和和操作和法律和法规是维护合法淘汰，打击非法行为的最有力的武器。为此，我们已经开始了制定关于淘汰ods物质的国务院条例的准备工作，期望能够在2007年得到颁布实施，以保证我国履约目标的真正实现。
（2）出台ods替代优惠政策
通过产业结构的调整和引导，辅助相应的税收政策，鼓励淘汰ods技术和产品，开发和生产非ods技术和品。
2、增加ods替代研发的投入
廉价有效的替代品和替代技术是保证顺利替代的关键因素，可以实现替代和发展的双赢。建议有关部门将ods替代品和替代技术的研发纳入科技攻关计划，加大国家的投入和支持力度，支持国有产业。这不仅对cfc的淘汰，特别是对hcfc的淘汰和履约将会有极大的推进作用。
3、加强政策调控和替代技术开发，保证四氯化碳履约
为了防范四氯化碳不履约的风险，建议开展以下几个方面的工作：
加强替代技术研发的投入；
加强产业政策引导，限制四氯化碳助剂技术的应用和进一步开发；鼓励开发和使用替代技术
加强法规的控制力度，严格控制四氯化碳的生产和消费
4、加大力度，为hcfc的淘汰做好准备工作
hcfc的淘汰由于没有多边基金的资助，将会更加困难，我们应该提前做好准备，进一步重视hcfc战略的研究和开发工作，尽早制定有关政策和规定，为hcfc的顺利淘汰奠定坚实的基础。
5、广泛进行公众宣传，扩大公众参与
为了实现实质性履约的目标，建议扩大公众宣传的力度，拓展公众参与的渠道和作用，不仅可以促进非ods产品的消费，还可以有效地发现和打击非法行为。
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