从修正到修订，环保法迎来“大手术”

　　谢文英

　　从“修正”到“修订”，一字之差，彻底转变了《中华人民共和国环境保护法》的修改思路。不久前刚刚结束的第十二届全国人大常委会第五次会议决定采用修订方式，对环境保护法进行全面修改。

　　全国人大代表吕忠梅用红笔在“修订”两字上画了个圈。2012年8月刚看到环保法修正案草案时，吕忠梅第一反应是，“这样改有可能浪费了一次修法机会。”两次审议后，终于迎来了“大修大改”。然而，吕忠梅同其他与会人员在审议草案时发现，修订草案距离环保法基础性法律的定位，还有不小差距。怎样的大修大改，才能让环保法“硬”起来?

　　法律衔接不畅易被误读

　　既然定位为基础性法律，就要与其他相关部门法衔接好。全国人大常委会副委员长万鄂湘等在审议时就发现，法律衔接问题在修订草案中比较突出。

　　万鄂湘注意到，修订草案关于法律责任规定中有这样一句话，“造成环境污染事故，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。“‘造成环境污染事故’的提法，是1997年的没有修改之前的刑法第338条的原话，恰恰这句话在刑法修正案(八)第46条中被删掉了，改用‘严重污染环境’来表述。”万鄂湘说，这样修改，本意是把“结果罪”变成“行为罪”。也就是说，不要求造成事故，不要求有一个结果证明你的非法排放达到了什么级别，只要有这样的行为就入罪了，目的在于降低入罪门槛。但是，修订草案还是使用了修改之前的表述，没有很好地刑法修正案(八)衔接，容易造成误读。

　　再比如法律责任中关于“因污染环境造成损害的，应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的规定承担侵权责任”的规定。由于侵权责任法只能解决个人人身财产损害问题，解决不了公共环境被侵害的问题。因此，环保法如果仅规定承担侵权责任法上的责任，将不利于公益诉讼的开展。

　　全国人大常委会委员王毅认为，本届人大常委会已经在修改大气污染防治法、水污染防治法等11部与环境保护相关的法律，这些修改都要以环保法为依据，因为环保法应当给这些法律留些空间。

　　除法律衔接外，全国人大常委会委员艾斯海提·克里木拜和黄献中等认为，一些行之有效的制度也应该写入法律。比如“生态红线”和国务院发布的多项环境保护决定，包括污染责任保险、建立监察体制等等，政府已经做了大量工作，并且经国务院批准，都已经是完整的，可以很好推动的。如果环保法中没有对这些内容加以规定，将很难追究相关职能部门的“渎职”责任。

　　公益诉讼主体还可以放宽

　　环保法修订草案中，把环境公益诉讼主体范围从此前二审稿规定的“中华环保联合会”改为“依法在国务院民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的全国性社会组织”。对此，全国人大常委会委员莫文秀认为，修改后仍与人民群众的期盼有很大差距。不利于保护公众监督环境的积极性，不利于形成整合力量，遏制、制裁环境污染。

　　“只有老百姓走上依法维权的道路，社会才能进入法治的轨道。”全国人大常委会委员吴晓灵认为，对待公益诉讼，应该持更加欢迎和开放的态度。

　　在全国人大常委会委员任茂东看来，公益诉讼制度本身在我国还处于完善中，一些具体做法还要在实践中发展，可以只作原则性规定，不要一刀切。全国人大常委会委员陈吉宁表示，政府代表公众进行环境诉讼，是大多数国家都在进行的一种法律实践方式，建议在环境公益诉讼方面不仅把权利给社会团体，也要给地方检察院和相应的环保部门。

　　参照《社会组织评估管理办法》的相关规定，王明雯委员对公益诉讼主体提出具体修改意见:“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，依法注册的专门从事环境保护公益活动两年以上，通过了社会组织评估且为3A以上的社会组织，可以依法向法院提起诉讼。”

　　惩罚额度以总投资额为基数

　　随着环境状况不断恶化，社会上普遍认为环保法是一部“软”法。之所以“软”，陈吉宁等委员认为，问题还是出在法律责任追究上，执法成本高、违法成本低问题在修订草案中依然突出。

　　“很多专家都在呼吁一定要解决未批先建问题，但是修订草案中还是没有体现。现在未批先建已经成为环境司法中的难题。”陈吉宁拿出了一组数据:2010年清查全国钢铁项目时发现，河北省炼铁炼钢的产能分别是2.73亿吨和2.86亿吨，然而这样大的产能中，将近80%是没有经过环评审批擅自建设运行的，有相当一部分是不符合国家产业政策需要淘汰的。

　　于上亿甚至十几亿元的项目而言，目前最高限额20万元的罚款不过是九牛一毛。加之没有办法追究责任人的法律责任，未批先建现象愈演愈烈。陈吉宁提议以总投资额为基数设定惩罚额度，比如总投资额的1%至5%作为罚款额度。

　　任茂东说，一些地方官员因某些利益因素的冲动而严重忽视环境保护，对这些存在主观故意的渎职行为，修订草案规定的处罚仅仅是记过、记大过或者降级，只有“造成严重后果的”，才撤职、开除等。但是，环境污染严重后果的出现具有滞后性，不一定马上显现出来，相当一部分官员在位时间可能只有几年时间，所以这样的惩罚性规定在实践中，会造成很大的执行难度，对渎职行为的惩罚显得苍白无力。

　　“环境搞得好不好，能够看出一任领导的执政理念，所以在政绩考核方面，对环境保护工作者要有相应的审计标准。”全国人大常委会委员黄小晶建议建立地方领导任期环境保护审计制度，并向全社会公开，作为官员提拔前政绩考核的重要内容。

　　软法变硬需要设立第三方监督机制

　　“为保护和改善环境，防止污染和其他公害，保障人体健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，制定本法。”吕忠梅认为修订草案总则的这一条写得非常好，尤其突出强调了“人体健康”。遗憾的是，这一立法宗旨没有贯彻到法律中。

　　比如，环境影响评价只评价对植物生长有没有危害，不包括对人体健康的危害。很多地方污染企业倒闭或搬离二三十年后对人体健康的危害才逐渐显现出来，而当地环保部门当年的环评报告却显示“企业严格达标排放”。

　　因此，吕忠梅建议把对人体健康的危害也纳入环境影响评价范围。

　　审议中有些委员反映，现在形成了一个怪圈，政府与污染企业站在一边，而环保部门无可奈何。这种模式不能打破，环保法将难以发挥实效。

　　辜胜阻表示，如果靠政府管企业，政府既是“裁判员”，又是“运动员”。政府招商引资，政府需要税收，而那些污染大户往往又是税收大户，在这样的情况下，迫切需要强化“第三方”监督主体，包括人大、检察机关、法院、公众参与等等。

　　“在环境问题非常严重的今天，政府工作报告中应该再加一个环境报告。”辜胜阻说，尽管修订草案规定，县级以上政府应当定期向本级人大常委会报告本行政区环境状况和环境保护目标的完成情况。但是向人大会汇报的效果会完全不同。因为环保问题离老百姓最近，每个人都有切身的体会。因此，在第三方主体中，作用最重要的当属是人大监督。

　　（原标题：从修正到修订，环保法迎来“大手术”）