以约束性指标倒逼政府履行环保责任

　　近期，全国多地雾霾袭城，尤其是长三角和京津冀鲁等区域，大气污染程度十分严重。民建中央在已形成的题为《关于加强我国大气污染治理》的提案中提出，加强大气污染治理已刻不容缓，建议通过多种措施改善空气质量， 包括逐步将PM2.5排放总量纳入国家约束性指标、对特大城市进行汽车总量控制等。

　　重重雾霾之下，没有谁能免受空气污染之害，加大空气污染治理力度，切实改善空气质量，已成为全社会共同的迫切要求。民建中央提出逐步将PM2.5 排放总量纳入国家约束性指标， 将控制PM2.5 作为大气污染治理的一大抓手， 此建议具有高度的针对性，也有实际的可操作性。如果能够纳入国家约束性指标， 将是控制PM2.5 排量的一个关键步骤，对于推动大气污染治理加码升级，将发挥十分重要的作用。

　　所谓“国家约束性指标”，是从经济社会发展和国家制度建设的层面，针对政府的社会管理和公共服务制定的目标任务。2006年制定的国家“十一五”规划纲要，提出了22个经济社会发展主要指标，约束性指标有8个，其中与节约资源、保护环境有关的指标占到一半左右（占指标总数比重27.2%）； 其余14个为预期性指标，包括长期被地方政府追捧的GDP等经济增长指标。约束性指标与预期性指标的最大区别，在于前者具有法律效力，各级政府和有关部门必须严格执行。2011年制定的国家“十二五”规划纲要，提出的环境保护约束性指标，占指标总数比重从“十一五”规划的27.2%提高至33.3%，约束性指标赋予政府的环保责任进一步加大。

　　鉴于PM2.5 是当前空气污染特别是区域性空气污染的主要载体， 将PM2.5 排放总量纳入国家约束性指标，将是制定和修订经济社会发展纲要绕不过去的问题。除了人们最易感知的大气污染，水污染和土壤污染的问题同样十分突出，近期媒体曝光的多地企业打井排污致地下水污染，其严重、恶劣的程度大大超出了世人的想象。总体来说，我国环境保护面临着空前严峻的挑战， 一方面传统污染物排放量仍然很大，已经超过了环境总量的承载力，另一方面，新的环境问题又在不断产生，危险化学品、持久性有机污染物、电子垃圾等污染因素有增无减。所以，不但PM2.5排量需要纳入约束性指标，在适当条件下，另一些有代表性的污染物排量也应当纳入约束性指标，以此向地方政府施加更大的责任和压力。

　　将PM2.5 等污染物排量纳入国家约束性指标，需要充分发挥相关指标对政府行为的约束力，体现约束性指标的法律效力和强制效应。其中最关键的一点，是要将约束性指标的法律效力，具体落实到现行法律规定赋予政府的环保责任上，并细化为对地方政府及有关部门的政绩考核评价， 同时要制定具体详尽、操作性强的问责追究条款，明确对地方政府、环保部门和相关职能部门及工作人员环境违规违法、失职渎职行为的问责追究，直至按照刑法的规定，对情节严重、触犯刑律者课以“环境监管失职罪”。

　　如果环境污染日渐严重，却未见有政府部门及相关人员为此承担责任，如果重大环境污染事故频频发生，却未见有环境监管者被追究刑责，只能说明约束性指标并未发挥应有的法律效力，说明地方政府尚未感受到足够的责任压力。从长远计，还需要加强人大（和纪检监察、司法机关等）对地方政府、环保部门和相关职能部门的权力监督，加强社会公众对政府及职能部门的权力监督， 全面落实“对（环境）监管者的监管”，使对环境保护权力主体的约束与究责有法可依、有章可循，强力倒逼政府积极履行环保责任。

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