听证怪现象
中国环境报记者 陈媛媛
■编者按
近年来，当重大环境决策出台前和环境敏感项目上马前，各地强调要借助听证会这一工具充分听取民意。同时，也出台了一些法律法规和规定。但实际执行过程中，一方面一致赞成的听证会接二连三地出现，另一方面民间反对之声不绝于耳。更有甚者，听证代表身份不公开或造假，听证会程序设置不合理，公众渐渐发现自己“被代表”了，反对意见说了等于白说，于是对听证会的公正性和政府的公信力产生了怀疑。
当听证会成为一种形式，组织方认认真真地走过场，参与者说了等于没说，听证就变了味儿。因此，亟待完善听证制度，在代表遴选程序、代表身份确认、听证过程设计和相关信息公开等方面，打破不对等状态，让老百姓明明白白地参政议政。究竟谁能真正代表民意？听证代表应该如何挑选？本版报道试图就这些问题展开讨论。
问题一
在近年来召开的听证会上出现了一些怪现象，听证代表并不是直接利害关系人，代表数量并没有根据不同的利益群体进行严格限定，无法最大限度地反映不同声音
谁有资格出席听证会？
4月28日，江苏省南京市江南垃圾焚烧发电厂召开了环评公众参与听证会，17名听证代表、19名旁听代表就焚烧发电厂项目发表看法。整场听证会激辩之声贯穿始终。来参加听证会的都是居住在附近的村民，大家最关心的问题莫过于废气、废物、废液的排放处理问题，听证会组织方对此给予一一回应，并当场做出了承诺。
而一江之隔的南京江北垃圾焚烧发电项目的听证会却一波三折，这一项目曾在2007年9月26日、2009年3月17两度召开“环评公众参与听证会”，由于听证代表有被操纵的嫌疑，听证会未能达到预期的目的。
“一些迹象表明，有些听证代表不具代表性，听证会的民意表达缺乏真实性。”许尧代表金泉泰来苑小区居民。在江北垃圾焚烧发电项目听证会上，许尧称自己是听证代表中的“少数”，20名听证代表中只有4名持反对意见，自己其中之一，非常不符合现实状况。
江北垃圾焚烧发电项目的投资方南京环境再生能源有限公司对此做出了回应。据称，他们根据报名人数和距离远近分配了听证名额，采取推举、抽取和推荐方式产生了听证代表，“我随便抽取了几个人，他们自己定了几个人，当地居委会推荐了几个人”。
听证组织机构采用如此方法选取利益相关人参加听证，是否合理合法？2004年7月1日实施的《环境保护行政许可听证暂行办法》第十九条规定，“参加环境保护行政许可听证的公民、法人或者其他组织人数众多的，可以推举代表人参加听证”。由于这一规定过于笼统，缺乏操作性，规范性不强。什么人能成为听证会陈述人，听证组织机关应该按照怎样的程序选取听证陈述人，在实际操作过程中存在很大的随意性，加之听证过程没有充分公开，使得外界无法对这两次听证会进行考量。
“听证组织机关区分利害关系人的种类、利益群体，应该根据其与听证事项的利害关系程度，事先确定并公布各个利益群体或利益主体可出席听证会的代表数量。”中国人民大学法学院副教授竺效说。
对于一些社会影响面广、环境相对敏感的项目听证会，北京大学法学院教授湛中乐认为，听证会可以分一次或多次进行。“这种听证会应该不以效率为重要目标，要让意见不同的利益相关人充分表达和沟通，这样不仅可以充分照顾到不同利益相关人的利益，也有利于各项工作稳步推进，让项目经得起时间的检验。”
目前，听证会利害关系人产生主要采取了5种模式，即听证组织机关指定、利害关系人推选、抽签决定、区分类型分别决定和综合确定等方式。
由于一些听证会报名人数较少，甚至无法达到法定要求的人数，于是，一些听证组织机关指定听证代表，或者由相关组织推荐代表，导致一些地方涌现出一批 “听证帝”、“听证专业户”，对于这种听证组织机关指定听证代表的做法，湛中乐特别反感，“信息一定要在听证会召开前公布出去，不要指定某些人专门参与听证。”
当报名要求出席听证会作证的听证陈述人过多，而听证受场地和时间效率等因素的限制，无法一一满足时，该如何确定出席听证会的利害关系人？
清华大学当代中国研究中心教授李楯认为，“应保证不同利益和主张的人群都有代表参加；当利益和主张不同的报名人均为多数时，应保证不同利益和主张的人群的代表人数相等。”
竺效则认为应该“由听证组织机关合理划分利益群体、利害关系人推举或抽签决定出席代表”。这种选择制度在充分保障民主方面明显优于听证组织机关指定的方式，在努力提高行政效率方面明显优于完全依靠利害关系人推选的方式，在体现利害关系人代表具有广泛性、科学性方面明显优于“根据利害关系人报名先后自动产生”的方式。
“如果听证会的场地和时间允许，应当尽量满足利害关系人出席环境行政许可听证会的要求，而不应不区分实际情况就死板地规定听证会最多有几人出席，超过几人申请时就应该推举代表。必须在尽量满足利害关系人的出席请求、更充分地听取多方意见的听证宗旨的指导下，因地制宜、灵活机动地确定听证会座席数量。” 竺效说。
问题二
许多人对污染的认识水平仍停留在看和闻的层次上，他们的意见和想法存在着局限性，无法提出切实可行的意见和建议，参与利益博弈的能力较弱
代表具有代表性吗？
一些项目建设点附近居民受知识、阅历和信息所限，往往无法全面评估项目存在的污染隐患，对污染认识水平仍停留在看、闻上，作为直接利害关系人，他们的意见和看法，很容易被忽视或被别有用心的人所利用，那么，他们能代表最广泛的民意吗？
“听证代表必须具有多元性。”湛中乐强调说，社会划分为多个利益群体，不同利益群体的人对同一事务的关注度不一样，即便是同一个利益群体，也常常因为距离远近而在诉求上存在差异。比如自来水、煤气涨价，对低收入者可能事关重大，但对中、高收入者来说，只要不是高得离谱，人们就不那么关注；而低收入者由于获取信息渠道有限，不一定能够报名参加听证，即使参加也难以有说服力地表达自己的观点。不同阶层的不同利益群体，影响决策的话语权客观上是有差异的。 “听证会听证代表的遴选应兼顾不同利益群体，特别是弱势群体和边缘群体。”
为了保障不同利益相关人都有参与听证的权力，广州、昆明两地在推行重大决策听证制度时规定，重大决策听证会代表人数不少于10人，其中重大决策事项涉及到的利益相关者代表和社会普通公众代表人数不少于听证代表人数的三分之一。
然而，公众通过理性参与来影响公共政策的程度依然非常有限。在大部分时间里，公民总是作为被动的政策遵从者而存在。因为作为个体的公民没有足够的时间、精力和经济实力去关注环境政策问题，即使拥有足够闲暇和兴趣的公民，也未必能有足够的专业知识去了解环境政策。对于建设项目可能产生粉尘、废气、废水等污染，普通公民缺乏足够的专业知识去判断其污染程度。
“为了达到决策的科学性，听证组织机关应利用召开听证会的有利时机，向公众宣传水、气、声、渣等方面的污染防治手段，以及安全防护措施等方面环境保护知识。”湛中乐说。
他建议，公众还可以借用一些外脑，比如聘请具有第三方资质的专业机构进行环境监测和咨询，提高公众参政议政水平和质量。他认为，未来要更好地发挥社会组织的作用。这些民间组织在资讯的掌握和参与能力上比普通的公众要高很多，民间组织高质量、有序地参与，可以使分散的居民参与行动更有力，更有效地表达民意。
问题三
作为听证会参加人，公众很想知道，大家提出的意见都是怎么被处理的？方案的确定是不是采纳了听证会意见？如果不是，为什么？
公众的意见能被采纳多少？
长期以来，在一些重大环境决策中，由于政府跟老百姓的沟通不够，有些项目已经完成批复，到了实施阶段，却遭到老百姓的反对，使项目搁置下来。厦门PX 项目、番禺垃圾焚烧项目、天津PC项目、大连PX项目便是如此，“这是一个教训，说明决策过程中民主沟通协调不够。”湛中乐说。
听证作为政府征求意见、收集民意的重要手段，被公众寄予了很高的希望，政府如何听取公众意见？如何保障公众意见能够反映在政府决策中？
“听证会目的是让决策人考虑更多人利益，不是泛泛而听，也不按少数服从多数方法来做决策，就是说听证后的决策不是按听证发言多少，或者是赞成哪个意见，反对哪个意见多少来决定的，而是政府在考虑各方面意见的基础上做出科学决策。”中国政法大学教授王灿发说。
那么，在听证会结束后，公众该如何监督政府的决策过程呢？很多国家采取的方式是将公众的评议或评议的摘要、解释，公布在登记通报中。李楯在其《关于制定听证规则，以制度保障公众参与立法决策的建议》中提出，听证会结束后，听证会举办者应制作如实、全面反映听证会情况及尚须搞清问题的听证会报告书，面向社会公布；听证会允许公众旁听和传媒报道；听证会的全程记录、听证会报告书、书面证言、证据及其他材料，及与听证相关的工程规划、环境评估等资料，全部存档，并允许公众查阅、复制。同时，听证机关还对公民采纳和不采纳的理由通过网络向社会公开。“就是相当于将听证会放在一个开放透明的环境中，可以在一定程度上避免出现利益寻租、贪污腐败行为。”李楯说。
按照相关法律规定，行政许可听证会听证结果将作为批复理由，附具在报告中。江苏省也出台相关规定，听证笔录作为环评审批重要依据。
湛中乐介绍说，对举办听证会后对政府做出的决策，有关当事人不服的，还可以提出行政复议，也可以提起行政诉讼。“在西方，很多行政诉讼往往会打上很多年。”
“政府在召开专家咨询会的过程中，面对富有争议的问题，往往会采纳大多数人的意见，听证会也应该如此。”在湛中乐看来，科学决策和民主决策缺一不可。项目在立项过程中，应该采取国际最高标准和最严标准进行建设和运行，弄清楚项目到底会对人的身体健康产生什么影响，在此基础上，用诚恳的态度做好沟通说服工作以及对利益相关人的补偿工作。经过一定的博弈后，双方可以实现共赢。
北京西上六架空输电工程听证会
2004年8月13日举行的北京西上六输电线路工程电磁辐射污染环境影响评价行政许可听证案是我国实施《行政许可法》和《环境保护行政许可听证暂行办法》以来的首例环境行政许可听证案。
听证的内容主要是该输电线路是否会对周边的单位和居民造成电磁辐射污染和不良影响，根据会场容量，听证组织机关允许利益相关方推举5名代表发言。
其中，百旺家苑1369户居民组织了“环境维权委员会”，设置了专门网站，推举出代表人，并聘请了专家作为证人到场。实际进入听证会场100多人，另有数百人强烈要求入场，为此专门安排另外一个分会场，200多人进入分会场，观看主会场的现场实时直播，听证会持续了3个小时。
圆明园湖底防渗膜听证会
2005年4月，原国家环保总局就圆明园湖底防渗膜工程召开听证会，这是原国家环保总局举行的首次环境影响听证会，内容是辩论圆明园整治工程何去何从。各界反映强烈，报名非常踊跃。
原国家环保总局在报名的基础上，邀请了22个相关单位、15名专家(主要以环境、文物、建筑等类为主)、32名各界代表参加听证。听证会会场共有120多人，年纪最大的是83岁的吴良镛院士，最小的是11岁的高梦雯，甚至有一位大连市民连夜赶火车来京参加听证会。
听证会，反对声不绝于耳。最后，原国家环保总局要求圆明园湖底防渗膜必须全部整改。这场听证会不仅阻止了生态破坏，还推动环评成为公众参与最为活跃的领域。
厦门PX项目座谈会
2007年，厦门PX项目引发公众强烈反对。12月11日，厦门市通过民众报名、电视台现场直播摇号产生了一百多名参与在12月13日、14日举行的“厦门环评座谈会”的民众代表。
在这次由市政府、21名专家及百余名民众代表参加的会议上，有近90%的市民代表发表了反对在厦门投产PX项目的意见。
时任厦门市政府副秘书长的朱子鹭承认，厦门这次环评座谈会，无论是从信息的透明度(场内3台摄像机向场外直播)，还是程序的公正性看，在国内没有先例可循，“一切都是摸着石头过河”。事后，国内媒体对座谈会给予高度评价。
点击排行