将坝区平地留给子孙耕种 陈创业 摄
● 开发中要避免政府大包大揽
● 参照城中村改造“一山一策”
● 应加强分类调查和环境评估
● 关注水环境不干扰破坏水系
“城镇上山的成败关键在于13个字：建得起、建得美、建得好、建出特色。”日前，全国人大代表、省委书记、省人大常委会主任秦光荣接受央视《小丫跑两会》栏目专访时这样说。
事实上，“用地上山”、“城镇上山”，这一用地方式的重大转变作为一条全新路径，并无前例可循，从新政试点到全面启动，云南各地政府正在经历“摸着石头过河”的考验。全国两会期间，晚报记者走访了数位学者，大家不约而同地将话题聚焦于资金瓶颈、环保议题之上。学者们认为，目前有两对关系亟待梳理：一是政府主导和市场运作怎样结合，才能实现双赢？二是在开发与保护间如何寻求到平衡点？
破题之资金瓶颈
对山地一级开发需要投入大量资金，资金从何而来？这会不会制约云南“用地上山”实践？
政府出台系列优惠政策 土地出让金有大折扣
“当下，平地坝区拆迁量很大，占用农田，还要20倍征收耕地质量补偿费，而根据现行的级差地价，越远离肥沃耕地的山地地价越低，山地开发成本低于坝区开发。此外，我省又对使用荒地的工业项目，土地出让金最低标准按《全国工业用地出让最低价标准》的10%~50%执行；对在宜建山地开发建设配套水、电、路等基础设施的，免交新增建设用地土地有偿使用费，对企业应该是很具有吸引力的。” 云南大学经济学院教授徐光远对多个“用地上山”试点进行分析:
例如，大理为了引导城镇、企业上山，一方面把坝区80%的耕地直接划为基本农田，减少坝区土地的供应；另一方面，提高耕地质量补偿费，把坝区每亩土地的价格提高了18~80万元。在富民建工厂，利用一亩荒山荒坡，新增建设工地补偿费只有1万多元；而占用坝区农田则要六七万元。此外，项目上山后，每亩土地的征地费用和施工成本在25万元左右，而在昆明城区附近，每亩的成本不下100万元。
徐光远预测，随着我省首批30.45万亩试点的全面启动，新政引导企业上山的效果将在年内就能看到。
“用地上山”初启动，该怎样平衡政府主导和市场运作的关系？
政府财政发挥“种子”作用 引导社会资本融资
目前，富民县和宜良县的“用地上山”探索被视作样本：
富民县的方法是——通过前期税收，让资金投入“打时间差”，该县上山的工业片区规划1500亩，已经整理出650亩，政府投入6000多万元，目前有六成土地已经出让，32家企业签协议入驻，投资达20多亿元，光“建安税”一项政府就能收入三四千万元。
宜良县则计划建立低丘缓坡开发基金，县政府每年财政投入上亿元，并积极开展融资，引入市场机制。“比如，在与企业签订低丘缓坡用地投资协议时首先收缴一定额度的押金，而且投资规模不得低于3000万元，吸引企业参与开发低丘缓坡。”宜良县副县长何健升感慨。
“低丘缓坡的开发利用成本较高，应在政府主导下，探索运用市场机制，避免政府大包大揽和形成新的负债开发困局。”云南财经大学房地产与土地政策研究中心副主任周大研认为，政府可以参与前期投入，但是不能包揽全部费用。“政府的财政应该发挥‘种子’作用，关键还是要引导社会资本融资。”
周大研建议，各级政府成立融资平台公司，在土地一级开发中，引入实力强的企业，整理土地，建设基础设施和城市管网，进行拆迁安置。具体运作，可参照城中村改造的“一村一策”，实现“一山一策”，通过创新实践，将资金杠杆发挥出最大效益，实现政府与企业的互惠互利。
破题之环境保护
用地上山提得好，如何在开发与保护之间寻求平衡点，避免盲目扩张式开发？
避免盲目扩张式开发 应加强分类调查与环境评估
“‘用地上山’早应该提出。”昆明理工大学环境科学与工程学院教授胡开林认为，“用地上山”不但有利于集约利用土地，还可以依山就势解决排水和排水治理问题，有利于污水自净处理，以及节能；同时增加了用地率，增加山地城市的特色，增加城市的活性，更有别于平坝城市风光。
“低丘缓坡大多分布在山区和平原之间的过渡地带，具有重要的纽带作用，一旦利用不当，不仅不利于本区域生态环境，也会给相关地区造成严重隐患。”胡开林提醒，“上山”过程中应加强分类调查与环境评估，切实避免“盲目扩张式开发”。
我省各区域地理环境不尽相同，在开发中应采用何种模式？注意什么问题？
“因山”更须“顺流” 度“山”定做不破坏水系
“岩溶地貌区要尽量保存石灰岩峰林，丘陵、缓坡区要多利用较为贫瘠的土地，河谷区要尽量利用河滩地，而高山峻岭区要多利用条件较好的山顶。”省政协委员陈吉书指出，滇东南地区多为岩溶地貌，滇中地区多为丘陵，滇西北地区多为高山峻岭，滇南多为狭长河谷，“上山”时要区别对待。
“建设中除了‘因山’还必须‘顺流’，不能干扰和破坏水系。”陈吉书关注“用地上山”中的“水环境”。他建议，规划建设时应保持小流域的畅通，城市防洪、供水、排污和道路建设要统筹考量，既保证城市防洪的需要，也保证河流生态的需要。稍大一些的箐沟，尽量不做填平断流或覆盖处理，可采取建设滚水坝的形式，建设“长藤结瓜”式的小坝塘，增加周边土地的开发利用价值，同时为城镇提供就近就便的休闲环境。
用地上山能否和建设森林城市协调发展？
注意保护山上植被 将半坡以上建为生态园林
“要注意保护山上的植被，在有可能的情况下，要将半坡以上建为生态园林，成为城市之‘肺’和天然氧吧，让城市逐步迈向森林城市。” 省环科院院长贺彬建议，滇东南岩溶地区侧重于利用峰林间的空地，河谷地区侧重于河堤绿化。滇西北侧重于保护附近的高山植被。
他说，我省的地质情况较为复杂，有多条地质断裂带纵贯全省，著名的小江大断裂带贯穿滇东北、滇中地区，大大小小的断裂带更是比比皆是。滇东南地区的地下还有岩溶，城镇、工业园区上山前，要做好地质和地下断裂的勘测，尤其要做好古滑坡体、古沉积体和岩溶的勘测，根据地质情况划定适宜区、半适宜区和非适宜区，明确规定非适宜区一律不得进行开发建设，一些重要建筑，不得建筑于半适宜区。规划前要摸清地下的情况，有效避免城市泥石流和滑坡、沉陷、坍塌等地质灾害的发生。
数 字
曲靖坝子面积占全省二成
1平方公里的坝子，大小与140个足球场的面积差不多。最新数据显示，全省面积大于1平方公里的坝子有1699个，其中，海拔小于2500米的坝子有1594个。
在16个州市中，坝子个数最多的是文山州，最少的是怒江州。曲靖、昆明、红河、文山、楚雄、大理等6个州市的坝子面积为16893.47平方公里（2523.03万亩），占全省坝子面积的70.8%，其中曲靖市坝子面积为4803.90平方公里（720.58万亩），占全省坝子20.1%。
声 音
全国人大代表、昆明市委副书记、市长张祖林：
昆明走在全省前面
在正式提出保护坝区耕地、建设山地城镇之前，昆明已按照此思路在做了。做得比较好的地方，一个是宜良县，工业基本不占坝区耕地，都上了石漠化程度较高、林山比较差的低丘缓坡，几个大项目都建在山上，向大山要产业用地。第二个是富民县，本身农田坝子就小，所以工业项目和城镇住宅建设都是上山的。
全国人大代表、曲靖市委副书记、市长岳跃生
不能盲目简单上山
“我认为曲靖一定能够在全省做出亮点和规模。”岳跃生这份自信源于曲靖丘陵多、人口总量大、市场需求也大的优势。
目前曲靖市正在对用地上山进行规划，岳跃生特别强调了不是说有山坡就要上，因为工业往山上走，就要对整个生态进行评估，一旦盲目、简单上山，可能今后治理生态破坏带来的滑坡等等灾害的代价更大。曲靖市对各县区有了明确要求，各级政府也都对省里的政策很支持。“要科学规划，评估论证，不能一刀切，要防止圈地。”
(赵希 唐薇 王云)<
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