访环保部环境规划院生态环境部主任张惠远

　　燕赵都市报(以下简称“燕”)：最近我们走访了张家口、承德一些地方，当地搞“退稻还旱”、“退耕还林”、“封山禁牧”之后，当地部分群众的生活更难，一些地方因此重新返贫，这种现象有什么内在原因？

　　张惠远(以下简称“张”)：这是因为两地的生态补偿还是临时性机制，没有建立一种长效机制。比如关于“稻改旱”以后，稻米价格年年涨，玉米不怎么涨，如果是一种长效机制，里头包含着价格变动的机制，情况可能会好一些。北京和上游的生态补偿问题由来已久，包括全国两会，每年都在提，但这种补偿一跨省就难。现在的情况基本上是，如果北京办奥运会或者是沙尘暴多了，它感觉到环境有问题了，才会坐下来和你谈，出现问题了可能会补偿力度大一点，还是没有建立一种长效机制。

　　燕：这些年，在“三北地区”推行了很多生态保护工程，但很多当地的干部也指出，有些工程虎头蛇尾，没有下文，影响了当地百姓的积极性，也容易形成反弹。为什么这些工程没有刚性的约束？

　　张：这是一个复杂的问题，可能不光是哪一方面的原因，有资金保障的问题，还有地方的问题。比如像退耕还林，有些地方做假做得很厉害，人们常去的地方，交通方便的地方，就给你搞得好一点，人迹罕至的地方弄得很糟，报的数字很大，里头有水分，我们在各地考察时，特别是西部地区，经常遇到遇到这类问题。这种情况下，国家也在适时调整项目和投入，要发挥资金的最大效益。另外，过去，我们搞生态投入，纯生态的项目较多，有些项目和老百姓的生产生活联系不紧密，那些没有消除贫困的地方容易出现反弹。最近国家政策也有变化，具体思路是把环境和贫困一块儿来解决。

　　燕：具体到北京和上游地区生态补偿的问题，应该如何调整双方利益，有没有一揽子可行的办法？

　　张：这个需要国家层面来协调，兼顾上下游的利益，单赢肯定是不行的。现在，生态补偿的责任主体还很难确定。比如，像你上游张家口、承德地区，你做好了生态，受益的可能不光是北京、天津，还有其他地区受益，你光让北京拿也不行，所认，这个需要国家来协调，京津拿多少，国家拿多少，需要有个方案。另外，你不要完全指望补偿，中央需要补偿的地方太多了，十个手指都是手指，有条件的，你先做好了，再上升到国家层面来协调补偿。但是具体补偿多少，没有标准，还有很多技术方面的难题。

　　燕：区分责任主体难，补偿标准没有，那就是现阶段很难找相关的办法？

　　张：也不完全是。以流域来划分，还是能够找到责任主体的。我们在官厅水库张家口那里搞了一个研究项目，比如，农作物种植所带来的面源污染，你减少化肥的使用对粮食产量造成的下降，这个边际效益损失可以计算出来；你林地减少泥沙淤积的效益，林地对水源涵养的效益，你林地建设与维护的费用等等，这些都有一些公式可以计算出来的，这些可以计算出一个大致的补偿标准。另外，你还可以按地区收入差距来作为补偿依据，比如，北京和张家口之间的年收入差距是多少，如果确定一个全国的平均值，你根据平均值保证张家口人均年收入能达到这个水平，这个还是很容易计算出来。这种上游为改善下游生态环境而牺牲的发展机会，还是有一些理论模型来计算的。难就难在补的度如何把握，如何让双方都能接受。

　　燕：国内有没有这方面的先例，对北京和上游地区的生态补偿具有一定借鉴意义的？

　　张：有。比如湖北的神农架地区和宜昌市。神农架是一个受限制开发的地区，当地矿产和林业资源丰富，却不能开发，它一开发，对下游的宜昌有很大影响。但当地老百姓要生活，它就采取了异地开发的模式，宜昌和神农架之间达成了一个协议，宜昌市专门划出一大片地方建立了神农架工业园区，发展特色工业。它的税收和盈利之间如何分成，两地之间有个协议，这种开发模式，就达成了共赢。

　　这种模式具有借鉴意义，像张家口、承德也应该是限制开发区域。但神农架和宜昌是在一个省内，好协调，你要把这种模式搬到北京和河北来，就难了。(笑)北京是一家独大，它集中了各种优势，在一些产业上还在同周边地区竞争，它寸土寸金，有些产业像首钢转移了都不放手，你想让它给你划块地搞个张家口产业园区，可能吗？

　　燕：京北贫困带地区，许多张承地区的百姓和北京延庆、怀柔只是一山之隔或是隔河相望，但是两地在生态方面的投入有不少落差，亩均绿化的费用北京比河北高很多，这个国家层面有无改善的办法？

　　张：这个和南方的东江很相似，东江给香港供水，香港每年的水费数额很大，补给广东和江西南部地区，但惠州富得流油，广东省还从财政转移支付20亿给其他地区，而在江西南部那地方很穷，江西也拿不出钱来补，这就存在有的地方吃不饱，有的地方吃撑。所以需要国家很好地统筹。我觉得在北京上游地区，目前无法建立长效生态补偿机制的情况下，不妨多向国家争取一些扶持政策，哪怕是一些专项支持。

　　核心提示

　　生态补利益纠葛致补偿难产偿是一个社会各界呼吁了多年的老话题，随着公众对环境问题的日渐关注，一些地区的生态补偿已经提上了议事日程，而在国家层面，《生态补偿条例》已进入起草的前期工作。

　　“生态有价”近几年成为社会各界共识，在实践中却鲜有成功的先例，生态补偿问题卡在哪里？本报记者走访了《生态补偿条例》专家组成员、环保部环境规划院生态环境部主任张惠远博士。

　　《生态补偿条例》出台步履维艰

　　燕：目前公众对环境问题比较关注，据悉，《生态补偿条例》草案框架稿已经成型，作为《生态补偿条例》专家组成员，请介绍一下这部条例的进展情况？

　　张：目前水的问题，大气的问题，大家都比较关心，目前《生态补偿条例》走得很慢，由国家发改委牵头，有财政部、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、水利部、农业部、税务总局、林业局、统计局、海洋局等10多个部委参加，各方的讨论争议很多。

　　燕：为什么走得慢，争议的焦点是什么？

　　张：主要是各部委争论较大，生态补偿怎么补，是按流域补还是按要素补，是依托上游需求补，还是按实际标准补等等都有争议。比如水利部提出按流域，林业局有自己的说法，很多涉及到部门利益问题，具体怎么把握，发改委会有个指导意见，《条例》正式出台之前，国家将先出台《关于建立健全生态补偿机制的若干意见》。有了“意见”后面的路也很漫长，下一步与地方结合时，讨论和争议会更多，这是一个各方博弈的过程。

　　燕：现在，国内有很多地区都在推进生态补偿试点，有哪些经验可以推广？

　　张：这些试点主要集中在森林与自然保护区、流域与矿产资源开发等方面。就是矿产资源开发方面就有不少问题，比如有的征收资源税，有的复垦等问题，原来开发的企业就有不少历史遗留问题，很棘手。基于市场机制的经济激励政策基本处于空白。如国家重要生态功能区、流域和矿产资源开发等领域的生态环境保护问题无法完全解决。而像上面提到的，跨省会很难，需要协调的利益主体太复杂，现在大家说的比较多的，一个跨省补偿比较成功的案例是新安江，但这个主要是靠中央相关部委强力推进的，它的经验是否能复制到全国还难说。还需要在机制上进一步研究并推进。

　　燕：在生态补偿中，关于东部发达地区对西部的补偿问题引人关注，《条例》最终成型是否意味着，从国家层面的生态补偿政策开始正式施行？

　　张：目前主要是以中央财政转移支付为主要投资渠道、以重大生态保护和建设工程及其配套措施为主要形式，比如天然林资源保护工程、退耕还林工程等，这都是一些前期探索。但是，这些生态补偿中，涉及生态保护和生态建设的法律法规，都没有对利益和责任主体作出明确的界定和规定，补偿责任存在争议，实施主体管理和执行中条块分割现象严重，导致各利益相关者无法根据法律界定自己在生态环境保护方面的责、权、利关系。中国当前实施的生态建设与补偿措施部门补偿多，农牧民补偿少；直接物资、资金补偿多，产业扶持、生产方式改善少；生态建设多，相应的经济发展、扶贫、农村能源结构调整少。所以会出现北京上游那些地区生态好了，农民反而返贫的问题。所以要完善法律法规，明确补偿责任。但目前责任判定很难，很多地方找不到责任主体，需要中央来协调，加大中央财政转移支付力度，建立多渠道融资机制。

　　燕：目前的补偿方式上主要有哪几种？在生态补偿实施中，如何兼顾各方公平？

　　张：主要有资金补偿、政策补偿、产业补偿、市场补偿。坚持谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费的原则。明确流域生态补偿的责任主体，确定流域生态补偿的对象、范围。生态补偿实际上是双向的，探索多渠道补偿方式，比如在跨省跨流域生态补偿上，应建立下游对上游水资源、水环境保护的补偿以及上游对下游超标排放赔偿的双向责任机制。在合理补偿的基础上逐步过渡到充分补偿。治理生态要做好扶贫，但也应该区别对待，不应混为一谈，补偿不是扶贫，被补偿地区要根据情况选好自己的产业和项目。

　　人物简介：张惠远，环境保护部环境规划院生态环境部主任，曾主持“十五”科技攻关课题“生态补偿机制与政策方案研究”专题研究、中国环境与发展国际合作委员会项目“生态补偿机制与政策方案专题研究”等。

　　■相关链接

　　苏州建立生态补偿机制

　　苏州市在2011年年初正式出台了《关于建立生态补偿机制的意见》，明确以基本农田、水源地和重要生态湿地、生态公益林为生态补偿重点，以直接承担这些生态区域生态保护责任的乡镇政府(含涉农街道)、村委会(含涉农社区)及农户为补偿对象，并设定基本补偿标准。

　　《意见》规定，对县级以上限制工业发展的集中式饮用水水源地保护区内的村，每个村予以100万元生态补偿；对太湖、阳澄湖等重点湖泊的水面所在村，按每个村50万元予以生态补偿；对水源地、重要生态湿地、生态公益林所在地的农民，凡农民人均纯收入低于当地平均水平的，均给予适当补偿。

　　生态补偿是政府通过财政转移支付，对因保护和恢复生态环境及其功能，经济发展受到限制的地区给予的经济补偿。近年来，全国各地都在积极探索建立生态补偿机制，其中最核心的问题是“补什么”和“补多少”。苏州本次出台的生态补偿机制意见，基本明确了这两大核心问题。

　　内蒙古建立草原生态补偿机制

　　2010年10月，国务院决定从2011年起到2015年，在内蒙古、新疆等8个主要草原畜牧区全面建立草原生态保护补助奖励机制，中央财政每年拿出130多亿元，给牧民禁牧补助、草畜平衡奖励、生产性补贴等，以此加强草原生态保护，转变畜牧业发展方式，促进牧民持续增收。

　　内蒙古拥有13亿亩天然草原，为加快建立草原生态恢复补偿机制，内蒙古决定继续加大禁牧、休牧、轮牧的补偿力度。在生态极度恶化、不适宜人居住的地区以及正在实施长期禁牧的地区，继续实施异地扶贫移民搬迁、边境生态移民和移民扩镇等项目。

　　目前，在国家建立草原生态保护补助奖励机制的鼓励下，许多牧民借助牧业联合组织、高效益舍饲圈养、移民搬迁等途径，转变传统生产方式发家致富。