田甜
8月1日，多家环保组织再次发出公开信，呼吁国家海洋局主动并及时公开渤海溢油事故已查明的事实、调查进展，并尽快明确相关赔付方案，环保组织“不排除在近期率先提起公益诉讼”。这一消息来自于《北京晨报》。
就在7月中旬，民间环保组织达尔问自然求知社和新浪环保共同发起了“中海油生态行”活动，赴山东长岛溢油事故现场实地考察，目的是为了“客观公正地把考察到的事实及时向社会汇报”，也为了“得到更多的证据支持”。据悉，达尔问、自然之友等11家民间环保组织正准备向中国海洋石油总公司(下称“中海油”)和康菲石油中国有限公司(下称“康菲中国”)提起一场主张生态赔偿的公益诉讼。此前，这11家民间环保组织已与北京德恒律师事务所律师王海军达成初步意向，准备适时向青岛海事法院起诉。
自然之友公众参与议题负责人常成接受采访时表示，这场生态索赔诉讼将面临诸多现实挑战：国家海洋局能不能有效提起生态索赔并及时公开信息？损害范围如何确定？如果国家海洋局不作为而由民间组织提起诉讼，起诉成本、败诉风险该如何承担？
“我们是代表民众起诉”
“我们这次是代表所有受到渤海漏油事故非直接影响的民众提起诉讼，向中海油和康菲中国主张生态索赔。”常成向记者表示，因为溢油事故对环境的污染并不是一时的，而是将通过生态食物链长久影响到大范围内不特定的多数人。
此前的6月4日，国家海洋局北海分局接到负责油田生产作业管理的康菲中国公司的报告，称蓬莱19B3油田B平台东北方向的海面发现不明来源的少量油膜带。而接下去整整半个多月，油污仍在扩散，事故调查也在进行，但真相却一直没有通过任何渠道向社会公开。
直到6月21日，一条“渤海油田有两个油井发生漏油事故已经两天了，希望能控制，不要污染”的微博引起了媒体和公众的关注，溢油事实才浮出水面。
7月5日，国家海洋局召开发布会向社会通报调查结果，油田周边海域有840平方公里海水水质由一类变为劣四类。同时表示，漏油事故应该由作业者康菲中国承担所有责任，最高可对其罚款20万元，至于中海油的责任，要根据其与康菲中国签订的合同来界定。据悉，中海油在蓬莱19B3油田占有51%的股份。按照国际通用惯例，产权方比作业方要承担更大的责任。
在常成看来，20万元的罚款额微不足道。840平方公里的海域污染已是十分严重的漏油事故，与20万元罚款对比，违法成本和违法后果显得无足轻重。
达尔问、自然之友等11家民间环保组织经过讨论一致认为，漏油事故赔偿的不应当只是眼前的直接损失，还要包括生态平衡的恢复等。“有的影响甚至在几年后才可以看出，20万元显然过低。”达尔问自然求知社工作人员邵文杰说。
7月中旬，11家民间环保组织前往漏油现场考察。他们发现海面上漂浮着油污，岸边的海虹(又名贻贝，一种海产品)被油污粘在一起，不过并没有看见大面积的漏油。当地的渔民告诉他们，现在的风向和洋流都是往西偏北的，关于油的去向，很可能顺着风和洋流飘向河北和辽宁海岸一带。随后，他们在河北乐亭验证了这个结果。当地水产局的一位工程师说，乐亭的水产损失早已显现，贝类大量死亡且生长过于缓慢。据评估，水产损失已经超过3亿元。
然而，截至发稿，尚没有一个自然人提出索赔要求。乐亭县水产养殖协会会长杨基珍对媒体表示，由于经费有限，且缺乏权威部门的帮助，养殖户向中海油和康菲公司索赔并不容易，目前还未进入正式的法律程序。
更希望国家海洋局出面
事实上，在关于索赔的最初设想中，11家民间环保组织并不是诉讼主体。
“关于公益诉讼，我们更希望国家海洋局能代表公众向中海油和康菲中国提出生态索赔，毕竟国家海洋局在法律上作为诉讼主体更符合规定，也更有能力作为原告。但在我们看来，国家海洋局不作为。所以只能由我们联合一些环保组织直接委托律师提起公益诉讼。”常成说。
达尔问自然求知社水学院负责人张祥也表示：“我们现在的主要工作是和国家海洋局等海洋监管部门交涉，由他们出面提起生态索赔，这对于落实这件事更有把握。”
这在法律层面上是公益诉讼原告谁最适格的问题。
适格，是指对于特定的诉讼可以以自己的名义成为当事人的资格。
目前，我国国家层面的专门性海洋生态赔偿规范还没有出台，上述两位民间环保组织负责人希望国家海洋局出面，依据的是《海洋环境保护法》第九十条第二款的规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”
由于公益诉讼制度在我国并没有形成，如果由民间组织直接出面提起环境公益诉讼，起诉不被法院受理的可能性很大。例如2005年12月，中石化吉林石化公司双苯厂爆炸导致松花江污染事故发生后，北京大学法学院三位教授及其研究生曾以自己和鲟鳇鱼、松花江、太阳岛三种自然物为共同原告，向黑龙江省高级人民法院提起了要求污染企业赔偿100亿元，用于松花江流域污染治理和生态平衡恢复的诉讼请求，但黑龙江省高院拒绝受理此案。
国家海洋局出面，不仅在法律上适格，它还更有能力负担一般民间组织或个人难以承受的诉讼费用以及败诉带来的风险。“由于环境公益诉讼涉案标的大，一旦败诉，一般组织或个人没有能力承担。”代理公益诉讼案件多年的北京中资律师事务所律师夏军说，“由国家海洋局牵头，民间环保组织做些支持性工作是最合适的。”
“环境公共利益关系到所有个人、组织和单位的生存发展与切身利益，从法理上讲，自然人、法人、政府组织、非政府组织在认为有人或单位违法侵犯环境公共利益时，都有权提起公益诉讼。”武汉大学法学院教授、中国法学会环境资源法学研究会会长蔡守秋表示。
但在规定层面上，环境公益组织可以提起环境公诉的规定仅仅见于一些地方的规范性文件。比如《贵阳市促进生态文明建设条例》规定，检察机关、环境保护管理机构、环保公益组织为了环境公共利益，可以依照法律对污染环境、破坏资源的行为提起诉讼，要求有关责任主体承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状等责任。检察机关、环保公益组织为了环境公共利益，可以依照法律对涉及环境资源的具体行政行为和行政不作为提起诉讼，要求有关行政机关履行有利于保护环境、防止污染的行政管理职责。“它的效力只及于当地，不过它从理论与实践的结合上为谁可以提起环境公益诉讼提供了经验。”蔡守秋说。
挑战：如何确定生态损害赔偿范围
“提起公益诉讼主张多少赔偿额，必须要确定一个令双方信服的海洋生态损害赔偿范围。”夏军认为，不管由谁来主张生态索赔，这都将是要面临的首要挑战。
7月5日国家海洋局通报的20万元罚款，依据的是《海洋环境保护法》“造成海洋环境污染的，由国家海洋行政主管部门予以警告，并处二万元以上二十万元以下的罚款”的规定。
面对20万元罚款过低的质疑，国家海洋局表示，打算对康菲中国提起索赔，不过，由于技术局限性等相关问题，需要较长时间才能得出结论，“具体是否执行及如何运作还要依后续情况而定”。
“在我国，企业的违法成本太低也是污染事故频发的重要原因之一。”常成说，“对于类似海洋漏油事故往往是一次性的行政罚款，罚完了就了事，而在国外，直到完全消除污染的影响，企业一直都是要承担责任的。”
以去年发生的墨西哥湾漏油事件为例，责任方英国石油公司(BP)在各方压力下表示要拿出200亿美元建立墨西哥湾石油泄漏事件的赔偿基金。该项基金已于去年8月启动开始支付索赔，截至今年5月底已支付了近60亿美元的赔偿金。常成由此认为，“我们的行政处罚力度不够，震慑不足，只有走法定程序的公益诉讼提起生态索赔才能真正落实‘谁污染谁治理’的原则。”
其实，即使是在我国现有的法律框架内，也有学者质疑仅仅20万元的罚款并不符合法律规定。蔡守秋表示，鉴于此次漏油事故的严重违法性和所造成的海洋环境生态损害的严重性，造成漏油事故的责任主体必须依法承担行政法律责任和海洋污染损害民事赔偿责任这两类不同性质的法律责任。其中行政罚款可以高达30万元，海洋污染损害民事赔偿金额则应根据实际造成的损害确定，这一赔偿金额可能会远远高于30万元。
蔡守秋的观点来源于《海洋环境保护法》。“如果将‘不立即采取处理措施’、‘不按照规定报告’、造成海洋环境生态‘危害和损失’视为三种违法行为，则可以共处最高可达45万元的罚款。即使将上述三种违法行为归为造成海洋环境生态‘危害和损失’这一种违法行为，也可以处高达30万元而不是20万元的罚款。”
康菲中国和中海油明显有以上三种行为，且这45万元或30万元的罚款还不包括环境公益诉讼对责任者提出的损害赔偿请求。“责任者的赔偿金额一般没有上限，即实际损害多少就要求责任者赔偿多少。”
由11家民间环保组织计划提起的公益诉讼主张多少赔款还未确定，因为损害的结果不是一时就能完全显现的，有的损失暂时很难量化。“我们希望能建立一种长久的后续补偿机制，按实际损害赔偿，逐步落实到位。”张祥表示，“赔款最终肯定远远高于20万元。”
起诉：成本高，风险更大
如果国家海洋局不出面，那么11家民间环保组织将会直接作为诉讼主体，委托律师提起公益诉讼。
“从道义上讲我们一定会胜利，但实际面临的问题是复杂的。”张祥说，“我们去实地考察已经花费了不少，由我们作为原告代表民众起诉的诉讼费用又将是一笔很大的开支。”
他们表示，如果由他们直接作为诉讼主体，起诉的主要费用肯定要由自己承担，但也希望能得到企业的社会公益捐赠：一方面表示支持他们的公益诉讼，另一方面也体现企业的社会责任。
起诉费用仅仅是任何一起诉讼的必要支出。更大的风险在于，如果败诉，不但11家环保组织提起的生态索赔无法落实，就连取证调查费用、委托律师费用等先行支出也将血本无归。
张祥表示，他们不会过于考虑败诉的风险。“这是一次民间组织提起环境公益诉讼的尝试，它的意义要大于结果。即使败诉，我们的所作所为也能在一定程度上唤起民众对公益诉讼的认识，希望通过今后的立法与实践，促进这项制度在我国尽快完善起来。”
建议设立专项资金治理污染
对于民间组织提起公益诉讼，多人关心的是：如果提起公益诉讼主张的生态赔偿得以实现，这笔数额巨大的赔款何去何从？毕竟代表公众利益的赔款，并不归属于任何一个机构和个人。
对于索赔得到的赔款，“从真正的公益角度来看，这些赔款分给任何个人都是不合理的，当然上交国库也不合理，而在国外，会有基金会来运作这些赔款。”夏军说，“赔偿使用运作必须公开透明，并引入第三方监督机制。”
但在我国，设立基金还面临很多障碍。比如设立基金程序繁琐，且必须设立基金会对它进行管理，基金会运作成本很高。“更重要的是仅仅靠赔款可能不够基金会的日常运营开支，而政府的财政预算又没有这个项目，使得基金会很难获得财政拨款。”夏军表示，国外的环境公益基金会搬到我国“效果不一定好”。
为此，夏军建议设立专项资金专门用来治污，做到专款专用。就像国家收取排污费后建立的环境保护专项资金一样，海洋污染专项资金主要来源于赔款，这笔资金交由一些环保组织来运作，同样需要公开透明，接受社会监督。
目前，11家民间环保组织和他们的公益诉讼正在进行中，尽管进展缓慢，仍在计划阶段。至于国家海洋局是否一定会对中海油和康菲中国提起生态索赔，则至今仍没有一个明确坚定的表态。
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