■ 香江评论
作为港口城市，香港的机场吞吐量巨大，现有跑道在2020年左右就将达到饱和。为此港府计划投资1360亿港元兴建香港机场第三跑道，该工程现正咨询公众意见。但这个计划遭遇了环保阻力，在公众咨询中，香港有环保团体表示，填海工程将带来负面的环境影响，并可能将中华白海豚赶出香港。(见昨日《南方都市报》)
那么，应不应该为了保护中华白海豚而放弃扩建机场呢？这个问题的实质是环境保护与经济发展之争。中华白海豚是香港1997年庆祝回归活动时的吉祥物，属于国家一级保护动物，在香港海域有60-70只，对香港而言，具有特殊的文化和生态意义。但是另一方面，香港机场如果不扩建，香港就难以维持作为港口城市的经济优势，会对香港长远发展造成巨大影响。
2009年，调查公司盖洛普发布了一份美国人对经济发展与环境保护态度的调查报告。这份调查报告显示，美国人中认为经济发展应该优先于环境保护的人数，首次超过了持相反态度的人数。为什么会有这种发展趋势呢？有两种可能的解释，一是因为美国环境已经大大改良，缓和了人们的危机感；其二是美国经济在2000年后持续低迷，再加上2008年金融危机的冲击，使人们更担忧经济发展。但是不论哪种解释，都说明没有哪个社会愿意完全不顾其中一项而忽略另外一项。那么要如何兼顾两者呢？
香港终审法院在2004年推翻香港湾仔北填海计划的判决书中，列出了三项原则：填海应该有迫切且凌驾性的当前需要(包括经济、环境和社群需要)；没有其他可行的办法；对海港的损害减至最小。此判决以环境保护为原则，以经济发展为例外。但这份判决仅适用于填海的案例，对其他项目影响并不大。
香港的环评制度用颁发环境许可证的方式降低大型工程对环境的影响，这是协调经济与环保关系的主要制度工具。要获得许可证，工程方需要严格遵守《香港环境评估技术备忘录》，在形式上和实质上都符合其中的规定。所谓形式上的规定是指评估报告不能遗漏应当涉及的评估事项和评估程序。
实质部分的规定则划定了工程应当符合的具体环境标准。例如，如果某个工程可能造成的空气污染超过了一定限度，就不批准许可证。再比如，如果工程建成后，每年发生意外死亡的人数概率超过一定标准，则属于绝对不能批准的范围；如果低于一定标准，则属于可以容许范围；如果落在一定区间，则可以视情况而定。
归纳而论，香港环评采用了多层次原则来处理经济和环境的关系——— 第一层次：在某些情况下，经济发展应当让步于环境，不论多大代价，都应该停建；第二层次：在合理限度内，允许为了建设而牺牲一部分环境利益，但应该将危害降低到最小；第三层次：中间地带，应该在审慎权衡后再做取舍。
回到香港机场扩建计划。根据香港的经济形势，按照香港终审法院列明的三条原则，填海工程应当属于可批准的范围。再对照环评三个层次的原则，这个计划对白海豚的影响部分属于第三层次问题。这是因为，香港环评技术备忘录中对生态影响这一项并无明确的禁止或者允许的标准，而是要求根据工程和生态影响的相对重要性进行权衡。按照有关准则，物种的稀缺性、分布的地域独特性等是判断生态影响是否严重的标准。中华白海豚虽然属于稀少动物，但并非香港独有，在世界上其他地方也存在，而且工程带来的并非致命性后果。所以根据技术备忘录，这并不属于最高级别的生态影响。
当然，最终结果如何，取决于各方在决策过程中如何具体权衡。毫无疑问的是，我们将会面对更多类似的两难困境。为避免造成经济僵局和环境恶果，我们应当为具体决策制定精细的指引原则，而不应片面强调某一个方面。
□叶竹盛(香港中文大学法学博士候选人)
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