中国环保法律的规定操作性不强，仅提出了原则，而无具体的操作规则，而且违法制裁相对于违法后果过轻，政府违法缺乏相应的约束机制
文/《瞭望》新闻周刊记者 李绍飞
实施了20多年的《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环保法》)的修改工作终于提上了日程。
在接受《瞭望》新闻周刊采访时，多位专家表示，《环保法》修订要对乡村环保给予足够的重视，弥补农村环保方面立法上的空白。
实际上，在乡村环保领域，无论是立法还是执法，法律上的设计都存在着不少漏洞。受访专家坦言，目前，乡村环保的法律课题面临诸多困难，亟待破解。
法律短板
中国环保法律从数量上观察是相当可观的，目前已经颁布的与污染防治、自然资源和能源开发利用、生态保护等相关的法律超过了20部，环保标准300多项，各种行政法规、部门规章和地方性法规更是数不胜数。
但在清华大学环境法博士后王社坤看来，这些环保法律实施状况并不乐观，这位近来一直关注乡村环保立法以及实施状况的研究者说，中国环保法律的规定操作性不强，仅提出了原则，而无具体的操作规则，而且违法制裁相对于违法后果过轻，政府违法缺乏相应的约束机制。
王社坤表示，这些问题导致农村环境保护领域一方面存在着程度不等的立法空白，现有的规范性文件中几乎没有专门针对农村环境保护的，即使涉及农村环境保护的各类规定，也未充分考虑到在农村的具体适用情况；另一方面，涉及农村环境保护的具体行为规则大多出于效力不定的国务院文件或效力较低的部门规章。
本刊记者查阅了《环保法》条文，其中真正涉及到农村的法条很少，而且都是原则性规定，譬如，第20条“各级人民政府应当加强对农业环境的保护”、第23条：“城乡建设应当结合当地自然环境的特点”。
王社坤说，尽管现有法律主要是针对城市环境保护制定的，但是一些基本的环保法律制度(如环评、三同时、排污许可、限期治理等)完全可以适用于农村地区，而且还有很多自然资源、生态保护方面的法律也主要是适用于农村区域的。
王社坤甚至认为，造成农村环境问题日益严重的主要原因不是立法问题而是执法问题。
对于执法问题，北京大学环境法教授汪劲列举了“四大缺陷”：环境法律制度没有大错也无大用，找不到相关的规定来追究具体责任；从行政来看，政府执法机构的权威性和权力保障不足；从司法角度来看，司法救济非常不力，被害人的损害难以填补；从行政处罚和刑罚的角度来看，行政处罚措施不严厉，环境刑法条例很少适用。
历史成因
今日乡村环保法律体系滞后的背后有诸多历史成因。
环境法专家、中国政法大学教授王灿发分析说，环境污染都是从城市发展起来的，在《环保法》立法时，农村环境污染问题尚未显现，因此，环保立法主要关注于城市。
而且，乡村环保问题不像城市那样很快就能显现出来，它有一个发展过程，等问题出现时，立法已经跟不上了。
同时，分工不明确，也是导致如今乡村环保落后的问题之一，王灿发告诉本刊记者，乡村环保和农业环保是两回事，前者由环保部门负责，后者由农业部门负责。这就导致部门之间各自为战，他认为，这种分离式的方式不利于解决农村环保问题。
王灿发举例说，《畜禽养殖污染防治条例》起草了好几年，始终没有实质性进展，问题就在于部门之间的利益纠葛。
无独有偶，王社坤也指出了这一问题，他从专业的角度分析说，《环保法》关于适用对象的规定是以地域和环境要素为标准的；农村环境的具体范围可以通过我国有关行政区划对城市和乡村的划分来明确，而农业环境则不容易明确其地域范围，造成法律规范在适用范围和规范对象及其内容上的模糊不清。
因此，王社坤建议，将农村环境保护的行政职权统一起来，明确各机构的职责，而且，鉴于农村区域分散的特征，必须考虑由环保部门在农村区域设立具体行使环境保护管理权的派出机构。
难题待解
《环保法》的修改已列入十一届全国人大常委会立法规划和2011年立法计划。
4月中旬，全国人大环资委副主任委员蒲海清带队，会同环保部赴湘鄂两省，就修改《环保法》开始进行专题调研。环保部副部长潘岳在参加调研时指出，《环保法》的修改，在稳定基本管理体制的基础上，力争在一些重点方面有所突破，尤其是要进一步强化政府环保责任，完善监管制度，维护公众权益。
对此，王灿发建议，《环保法》的修改应该关注农村环境保护。王社坤也认为，《环保法》修改应该突出农村环境保护的特殊需要。
王社坤的建议更为具体，他认为，农村环境保护立法在弥补立法空白的同时，还要针对现有环境法律规范在农村地区的实施作出有针对性的具体规定，贯彻城乡一体化战略。同时，发挥地方能动性，结合地方特色制定相应的农村环境保护法规，进一步完善农村环保经济激励机制，在改善农村环境的同时提高农村居民经济福利。
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