美国对华新能源301调查分析：中国不应补贴美国

　　冷看美国对华新能源301调查

　　○毫无疑问，这起针对中国新能源的争端会给中国新能源产业带来旷日持久的不确定性和高昂的应诉成本，一些没什么核心技术、仅仅依靠组装、又依靠出口市场的厂商会比较够呛。由于有传言称这起争端背后有某些美国企业游说推动的背景，而且相关企业还在中国设厂生产，这起争端也警告我们审视对外资的超国民待遇

　　○与此同时，由于中国有广大的国内市场，中国出口企业也早已磨练出应对争端的丰富经验，这起争端究竟能否有效扼杀中国新能源产业，美国贸易保护主义者不宜过度乐观。相反，美国贸易保护主义者自身需要警惕，过度依赖贸易保护将扼杀自身的活力。美国钢铁工业就是无意自我奋斗、极度依赖贸易保护主义措施的典型

　　《环球财经》编委 、商务部国际贸易经济合作研究院研究员

　　■  梅新育

　　自从2007年对华开创适用反补贴法之先河以来，美国对华反补贴因美国钢铁工人联合会(USW)的申诉而升级。

　　9月9日，美国钢铁工人联合会提起申请，要求美国贸易代表办公室(USTR)针对中国可替代和可再生能源领域的补贴政策与实践做法发起301调查，这成为奥巴马总统任职以来收到的第一起301调查申请。

　　在申请书中，申诉方对“中国产业政策违反世贸规定”的指控集中在五个方面：限制稀土等重要原料的出口；要求外国投资者转让技术；歧视外国公司和产品；提供禁止性的出口补贴和使用国产货物；扭曲贸易的国内补贴；并指责上述政策损害了美国内产业的经营和就业。同时，申诉方要求美国贸易代表办公室开始与中国进行磋商，如果中国不同意撤消这些补贴，美方将向世贸组织提起诉讼程序。

　　美国钢铁工人联合会很快在美国政界得到了强烈呼应。9月28日，美国国会数百名议员联名致函奥巴马总统，要求政府就钢铁工人联合会301调查申请中指控的中国清洁能源政策措施采取行动，声称，由于中国制造企业在绿色技术革新方面获得不公平的优势，美国政府应采取两项措施，一是根据301调查申请，立即采取行动；二是整合政府内部现有资源，确保美贸易代表办公室能主动、全面地加强对中国贸易执法。

　　与此同时，在中国第一大贸易伙伴欧盟，也出现了强化对华反补贴的动向。10月上旬，欧委会贸易委员德古赫特表示，欧盟业界认为中国政府的补贴导致中国产业与欧盟产业之间“不公平竞争”。为此，欧盟产业可能会对中国产品提出更多的反补贴调查申请，对华反补贴调查将成为一种趋势。

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　　301条款和对华反补贴来龙去脉

　　301条款来自美国《1974年贸易改革法》(Trade Reform Act of 1974)，是授权美国总统对不公平贸易行为和市场破坏者实施报复。这项条款规定，总统若认定某外国或政府机构有以下行为：(1)采取不合理的关税或其它进口限制，使该国原承诺的对美国的贸易额减少；(2)实行差别待遇或其它不公平合理的行为，致使美国企业增加负担，遭到限制；(3)对输往美国或其它外国市场的产品给予补贴，致使美国产品销售减少；(4)对食品、原料、成品或半成品供应施加不公平合理的限制，损害美国商业活动；对于所有这些行为，美国总统都有权采取报复措施，以排除这些限制或补贴。总统可以采取的报复措施有：(1)停止贸易互惠，包括停止、撤销、禁止实施或不宣布与该国机构所签订的贸易协定及关税减让；(2)提高关税或开征其他费用；(3)实施进口限额制度；(4)对美国境内该国分支机构课征税费或加以限制。

　　其后经过《1979年贸易协定法》(Trade Agreement Act of 1979)、《1988年综合贸易与竞争力法》(The Omnibus Trade & Competitiveness Act)等数次贸易立法修订，虽然某些修订是补充了国际贸易准则，将美国立法与国际法接轨(如《1979年贸易协定法》对301条款的修订)，但由于美国制造业各部门总体上趋向相对衰微，301条款总的演变趋势还是日趋严厉，出现了“超级301条款”和针对知识产权的“特别301条款”等，将判定妨碍美国贸易的行为是否属于不正当、是否需要调查的权力从总统手里转移到了美国贸易代表手中，理由是防止总统为了迁就外交政策而不去报复实施不公平贸易行为的国家。

　　与301条款相比，对华反补贴是一件相当新的对华贸易保护武器，因为美国联邦上诉法院1986年就乔治城钢铁公司诉美国案(Georgetown Steel Corporation vs. USA)作出了以下判决，从而奠定了美国对“非市场经济体”出口产品不适用反补贴税的理论依据：

　　“根据反补贴法的目的、非市场经济的性质以及国会特别针对这些国家的出口在其它法律中采取的行动，我们认为苏联和民主德国对其出口到美国的钾碱提供的利益不构成《1930年关税法》第303节所说的赠与或资助⋯⋯虽然这些利益可能刺激企业去完成中央政府为他们确定的经济目标，它们不会对美国公司构成反补贴税要解决的不公平的竞争优势。⋯⋯即使把这样的刺激因素算作补贴，这些非市场经济国家的政府实际上是在补贴自己。”

　　正因为如此，虽然反补贴案件数量在世贸组织争端解决机制中与反倾销案件数量大致相当，在各类案件中数量位居第二，且反补贴工具的使用者集中于美国、欧盟、加拿大等发达国家，在1995~2004年间全球共计176起反补贴调查中，美国、欧盟、加拿大发起者为128起，占总数的73%；美国一国发起70起，占40%；但由于主要贸易伙伴长期未承认中国的市场经济地位，中国出口商品很少遭受反补贴争端困扰，与中国连续10多年位居世界反倾销最大受害者的状况形成了鲜明的对比。

　　然而，当反倾销、技术性贸易壁垒、汇率压力、知识产权等工具都不能遏止中国出口的高速增长之后，美国国内进口竞争产业和有关政客都无法抑制援引反补贴工具打击中国出口商品的强烈冲动。早在1991年，美国拉斯科公司就针对中国电风扇提出了反补贴申请，美国商务部虽然没有通过该公司的申请，却提出了非市场经济国家中市场导向型产业可与反补贴兼容的论点。

　　10余年后，加拿大于2004年9月10日、24日和2005年2月16日分别对中国户外烧烤架、钢铁紧固件和复合地板征收临时反补贴税，是外国首次对中国商品实施反补贴措施；美国众议院也于2005年7月27日以255∶168票通过《美国贸易权利执行法案》，其主要内容为准许对来自非市场经济体的进口适用美国反补贴法，该法案发起者毫不讳言其本来目的就是针对中国商品，对华反补贴山雨欲来。2006年10月，美国俄亥俄州NewPage纸业公司要求美国政府对中国纸业企业进行反补贴调查，并对从中国进口的铜版纸课征近100%的反倾销税，挑起了要求对华同时开展反补贴、反倾销“双反”的争端。2007年2月2日，美国贸易代表施瓦布宣布向WTO提出申诉，指责中国为国内制造商提供补贴以刺激某些行业的出口；美国时间2007年3月30日，美国商务部长卡洛斯·古铁雷斯(Carlos Gutierrez)发布对中国适用反补贴法的声明，标志着美国不对“非市场经济国家”出口商品征收反补贴税的判例正式终结，开创了美国对“非市场经济国家”征收反补贴税之先河。

　　美国何以对中国新能源产业政策发起301调查？

　　美国贸易政策的发展演变及其具体决策的终极基础当然是经济因素，但就短期而言，政治动机对决策的直接影响常常要大得多。就这起案子而言，美方借新能源发难，自有其经济考虑，毕竟新能源是美国重点推出的战略产业，“山姆大叔”企图借重点发展的战略产业夺取和巩固全球经济体系制高点，在反危机后分量更重。实事求是地说，在新能源领域，美国起步早，占有研发等方面优势；中国起步晚，虽然投资力度强大，产能增长迅猛，某些新能源产品产能已经是世界最大，但好些新能源产品中国缺乏核心技术，主要企业基本上还是进口美欧日的核心元件然后组装，中美在这个领域虽然是对手，但还不是全面竞争的对手。可是，为了尽可能把竞争对手扼杀在襁褓之中，“山姆大叔”还是有必要及早动手。政治动机对这起案件的提出无疑发挥了更直接的作用。

　　就中短期而言，在当时中期选举邻近的环境下，无论是申诉方美国钢铁工人联合会，或是致函表态支持“敲打中国”的美国议员，还是决定启动调查美国政府行政部门，他们从中都可各取所需，前者可以赢得更高的几率对中国企业设置贸易壁垒，后两者则需要借此争取选票。在美国历史上一向贸易保护主义情绪强烈的国会议员们自不待言，就是美国行政部门，在当下的政治气候也格外需要求助于贸易保护主义势力。在2009年初的文章中，我曾经提出以下判断：

　　“由于在执政的不同时期对贸易保护主义势力的需求程度不一样，奥巴马在未来的保护主义冲动可能增强。奥巴马顶着在竞选造神运动中取得的光环入主白宫，目前还处于与公众的‘蜜月期’之中，支持率之高创造了历史纪录，因此，近期内他无需太过依赖贸易保护主义势力的政治支持。然而，随着造神运动的光环消失，随着‘蜜月期’流逝，他的支持率必将趋向下降；由于经济刺激计划能否成功尚在未定之天，即使收效起码也是2010年之后，缺乏耐心的美国公众对他的政治支持会流逝得更快。如果他的政治支持流失到一定程度，他寻求贸易保护主义势力支持的内在冲动就会大大增强。”

　　现在，这个预见成为现实。

　　实际上，2007年美国正式宣布对中国适用反补贴法的背景也与此相似。当时，小布什已经因为伊拉克战争而深陷泥潭，为了赢得总统大选胜利，民主党议员们要挟中期选举获胜余威而在一切可以发难的议题上“宜将剩勇追穷寇”；本来总体上相对客观的行政部门也需要接受执政党争取选举胜利的需要。

　　“政府已经努力运用我们的反倾销法应对中国的不公平贸易。中国经济已经发展到了一个新阶段，我们可以增加使用诸如反补贴法之类新的贸易救济工具了。今天的中国已经不是几年前的中国。随着中国的发展，我们的贸易政策工具要相应发展，以确保美国人得到公平待遇。通过对去年10月(俄亥俄州NewPage纸业公司)的申诉采取行动，国家表明它继续承诺为美国厂商、工人和农民创造公平竞争的环境。”在当时新一轮美国总统选战已经热闹开场、竞争者纷纷拿“敲打中国”作为“卖点”的环境下，古铁雷斯在宣布对中国适用反补贴法时说的这些话怎么听都很有竞选风味。

　　更加“深远”也更值得警惕的是，美国统治集团往往希望借助贸易争端威慑中国领导集体，2007年美国正式宣布对中国适用反补贴法就存在这样的背景。当时，中共十七大召开在即，外界预计政治局及中央委员会的大约一半将发生改变，美国统治集团、至少是统治集团中的一部分势力希望借助贸易保护主义手段打击中国核心产业部门，削弱中国执政党和政府对经济社会稳定性的控制能力，并诱导、胁迫中国新的领导集体服从美国。美国《基督教科学箴言报》当时发表文章直言不讳地挑明了这一目的：“对津贴的中国进口产品征收更多的美国关税可能将有助于说服未来更年轻的领袖：中国需要更多的经济和民主自由。”今天，在全球性金融经济危机已经严重削弱美国软硬实力的背景下，面对中国这个新兴大国相对地位和实力的上升，美国这个守成大国打击、遏制新兴大国上升势头的内在动机将分外强烈。

　　美国对华新能源争端能否如愿？

　　部分是由于美国一贯的霸权主义作风，部分是由于美国的贸易保护主义决策背后有太多的政治动机，在美国提出的对外贸易争端指控中，事实往往沦为牺牲，甚至出现“硬伤”。

　　前两年，在世贸组织框架下与美国就中国钢材等产品出口开展的反补贴磋商中，我方就发现，美方指责中国的某些所谓“补贴”项目在中国的实践中早已不存在。在这次的美国钢铁工人联合会对华起诉书中，也有许多指控完全站不住脚。我们的新能源补贴更多的是补贴在消费者身上，不是补贴生产者。美国工人失业最好还是多看看他们自身的原因。

　　至于指责外国企业在华招标遭受不公待遇，更大有无理取闹之嫌，因为中国并没有加入世贸组织《政府采购协定》，美国不能拿这项协定的要求来约束我国。而且，即使美国要求我方开放政府采购市场，那么，他们拿什么利益和我们交换？没有利益交换的那不叫做谈判。

　　更重要的是，尽管我国迄今尚未加入世贸组织《政府采购协定》，但在各地政府采购市场上已经不止一次发生招标条件按照外企情况量身定制的事件，我们更需要整治的是对外企超国民待遇和背后的灰色交易问题。

　　毫无疑问，这起针对中国新能源的争端会给中国新能源产业带来旷日持久的不确定性和高昂的应诉成本，一些没什么核心技术、仅仅依靠组装、又依靠出口市场的厂商会比较够呛。由于有传言称这起争端背后有某些美国企业游说推动的背景，而且相关企业还在中国设厂生产，这起争端也警告我们审视对外资的超国民待遇。因为外资企业一边利用中国的优惠政策设厂生产，一边发起反倾销之类争端，扼杀其中国同行，这种事情以前就不止一次发生。

　　然而，由于中国有广大的国内市场，中国出口企业也早已磨练出应对争端的丰富经验，这起争端究竟能否有效扼杀中国新能源产业，美国贸易保护主义者不宜过度乐观。相反，美国贸易保护主义者自身需要警惕，过度依赖贸易保护将扼杀自身的活力。美国钢铁工业就是无意自我奋斗、极度依赖贸易保护主义措施的典型，这次作为主体起诉中国新能源产业政策的美国钢铁工人联合会(USW)作为其中的一分子也不例外。

　　美国钢铁工业曾经在全世界独领风骚多年，但“二战”之后不求进取而逐渐没落。自从1969年迫使日本钢铁工业“自愿限制”对美出口以来，美国钢铁贸易保护措施逐年显著增长，到2002年底，美国对钢铁产品正在实施的贸易保护措施约179项，占其所有贸易保护措施的58%，而且许多“新型”贸易保护措施也都首先应用于钢铁贸易，钢铁工业可谓美国贸易保护措施重点保护的宠儿。但所有这些贸易救济措施效果并未促进美国钢铁工业的技术革新和生产效率提高。

　　在采用先进的连铸法方面，美国大型联合钢铁企业起步晚于所有其他主要西方国家同行，根据1980年美国国会技术评价办公室发表的《技术和钢铁工业的竞争能力》报告，美国大型联合钢铁企业大致从1968年开始采用连铸法，而德国是1962年，日本、法国、英国大体都在1964年。实施贸易保护后，美国钢铁工业并未加快采用连铸法的步伐。到1982年，也就是美国对日本钢材实施“自愿”限制之后13年，连铸比(即采用连铸法生产的钢材占钢材总产量的比重)在日本是77%，在欧共体是45%，在美国只有21%。1965年日本氧气顶吹转炉炼钢技术采用率就达到了60%，美国仅有20%；1970年日本达到80%，美国为50%；1980年美国才达到60 %，直到1991年美国才消灭老式炼钢平炉；而转炉与平炉的炼钢效率差距非常悬殊，前者只需30分钟，后者需要半天。

　　不仅在生产效率方面，就是在投资建设效率方面，美国钢铁工业的颓势在实施贸易保护之后也依然没有改观。

　　根据麻省理工学院工业生产率委员会组织的制造业研究结果，上世纪90年代初，规划、设计、建造一座新高炉，美国要4~5年，日本只要3年；新钢厂吨钢生产能力平均基建成本，美国为1700美元，其他国家为700~1500美元。钢铁工业在美国制造业中的排名，1940年是第二位，1960年是第三位，1980年是第六位。尽管1987~1988年许多美国大型钢铁公司获得了可观的利润，几乎实现了生产能力满载运营，整个钢铁工业投资收益率自1974年以来第一次超过整个制造业的平均投资收益率，布什总统在1992年3月日本自愿限制对美出口钢铁协议到期时也为此决定不延续该协定，但事实很快就证明美国钢铁工业的这场“繁荣”只不过是昙花一现。显然，美国贸易保护制度并未能够给它的宠儿——钢铁工业造就强健体魄和蓬勃的进取精神。

　　那么，在世界新能源市场上，中美角逐，究竟鹿死谁手呢？