展望“十二五”税改：环保税：唱戏先要搭好台
孙秀艳
唐志顺绘
过去几年，有关环保税的“风吹草动”受到广泛关注，一些官员偶然发表的一点看法甚至成为媒体炒作的由头，而这个被千呼万唤寄予厚望的税种却始终难露峥嵘。近日，“十二五”规划建议明确提出“开征环境保护税”，又一次将环境保护税推进公众视野。环境保护税究竟是个啥税种，会不会加重企业负担，能起到保护环境的作用吗？近日，记者采访了有关专家。
为何要开征环境保护税
——行政手段转向市场途径的必由之路
“一般来说，环保税是一个广义的概念，是指与环境保护相关的税种的总称。目前我国‘开征环境保护税’的提法，实际上是将环保税作为一个税种。”环保税决策研究小组成员、财政部财科所许文博士告诉记者，虽然目前提到的环保税是单一税种，但作为环境经济政策的重要组成部分，其重要性仍然不可忽视。
2006年4月召开的第六次环保大会上，温家宝总理第一次提出环保要实现“三个转变”，其中之一是“从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段来解决环境问题”。之后，环境经济政策成为重要的手段被提上议事日程。
“我们目前虽然综合运用了多种环境手段，但依然以行政手段为主。过度依赖行政手段，不仅行政成本高，执行效果稳定性也比较差。”环保部多位领导在不同场合近乎相同的表达，反映的正是对环境经济政策的期待，环保税当然是其中重要一环。
而执行了30年的排污收费制度的缺陷，也让环保税开征成为当务之急。“排污收费制度实际上就是参照税收制度进行设计的，是一种准税收。”许文表示由于缺乏税收征管法的强制力保障，排污收费执法刚性不足、政府和部门掣肘，并引发其他问题，影响了其调控效果。
许博士的观点有着非常多的例证。今年5月，环保部在对上市公司进行环保后督查中就曾发现，新疆天业股份公司拖欠的排污费居然高达亿元，这虽然有企业自身的问题，但是收费监管的缺位也一目了然。开征环保税，由税取代费，不仅能够增强其征管强制力，而且作为一种税收，“费改税”也是规范政府收入形式的一种要求。
当然，开征环保税的意义还不仅如此。中国人民大学环境学院院长马中认为，开征环保税本身就表明了政府在节能减排、环境保护方面的决心，也在一定程度上反映了我国政府在环境保护和应对气候变化上的积极态度。
能对促进环境保护发挥作用吗
——目前对污染的威慑尚小，但平台非常重要
按照中国环境规划院等单位制定的技术路线，环保税征收的对象是企业。那么环保税一旦开征，会不会增加企业负担？
马中认为，设计征收方案基本从排污费改税入手，先期征收的可能还是二氧化硫、污水等税种，由于原有排污收费征收标准低，同时考虑企业的承受能力，开征初期税率不会高，对企业的影响相当有限。
许文则认为，征收环境税一定会解决原有收费标准低的问题，而且如果环保税征收中包含二氧化碳税这样的新增项，会在一定程度上增加企业负担。
“谁污染、谁治理、谁付费。企业增加这方面的负担是应该的，环保内部化的要求是大势所趋。”环保部一位不愿具名的官员这样表示。许文认为，环保税能够调整不同企业间的负担水平，改变原有污染企业和非污染企业之间的负担差别，避免一些企业通过不治理污染的方式来取得成本优势。从这个意义上说，开征环保税有利于企业公平竞争。
“长期来看，提高税负是必须的，高污染、高能耗的产业、行业一定会受到很大影响，经历剧痛，促进节能减排，这也是环保税设置的初衷。”马中和许文不约而同地强调，税收作为一种公共政策，应该形成一揽子方案，在征收环境税的同时，应通过降低其他税种的负担来保持整体的税负水平基本不变。此外，对因征收环保税而负担加重过多的企业，可在其积极治理污染或达到一定减排标准的条件下给予税收优惠。
环保税面临哪些难题
——如何“择机”，如何解决征收难，如何保证环保部门的经费需要
瑞典1991年开征硫税后，每年二氧化硫排放量估计降低1.9万吨；挪威的二氧化碳税使一些工厂二氧化碳排放量降低了21%——国外环保税种的显著作用，让许多人对我国环保税的开征寄予厚望。我们的环保税能有此“法力”吗？
环保部环境规划院副院长王金南认为，理论上环保税的对象应包括四个方面：第一部分是污染排放，建立在污染排放量的基础之上，可以从排污收费转化，相当于费改税；第二部分是污染产品，对一些有潜在污染的产品，或者一次性消费的资源产品，进行征税；第三部分是生态保护税，如一些地方的矿产资源开发涉及生态破坏的问题，应开征生态补偿税；第四部分是碳排放。然而，开征初期的环保税可能难以同时实现上述要求。依照当年课题小组报送的环保税实施方案，以排污收费整体转为环保税的做法最为简单利于实施。
“税收的作用无外乎两点，收入和调控。我国从1978年开始实行排污收费制度，到去年，征收规模每年依然不足200亿，仅相当于当年财政收入的1/4000。由于现有排污费规模过小，收入功能基本可以忽略，而另一方面，环境税开征之初不可能达到高税率，这就很难威慑污染企业，想指望其发挥调控拉动功能的确不现实。”马中表示。
在马中眼中，环保税出台对环保的作用在于长远。他认为，环保税的出台不仅使环境保护的地位有所加强，而且作为一个起点，搭建平台的作用更为重要。“逐步提高税率是肯定的。”马中表示，只要这个税种长期存在并调节到位，就一定能对污染产业、行业形成压力和刺激，促进产业结构调整。
“指望单一税种改变环保整体面貌确实不太可能，”许文表示，要更好地发挥环保税在遏制污染上的作用，既需要环保税制度的合理设计，也需要多种环境政策手段协同作战。同时，严格的排放标准、环保部门强有力的监管，都成为保障环保税起效的重要环节。
会不会增加企业负担
——征收初期不会给企业带来太大影响，但未来“两高”一定会经历剧痛
“盘子定了，就看这盘菜啥时候端上来，端上来什么了！”和基层环保工作人员聊起环保税，他们这么说。开征时机、如何征收正是环保税面临的难题。用“决策容易出台难”形容环保税，一点不为过。
在马中看来，出台难并不是环保税本身的问题，难在时机的选择。
2007年，环保税进入研究阶段，当时我国宏观经济形势与现在有很大不同。“这样的形势之下，一个新税种的出台当然要慎之又慎。”马中认为，由于总量非常小，税负低，环保税的开征并不会对企业造成实质冲击，只是对企业心理上的影响有可能放大成社会影响，值得预防和警惕。
与“择机”同样困难的还有许多实际操作中的问题，比如征收的困难。
“如果不能准确掌握企业的污染物排放量，则难以对企业进行征税。”许文表示，在线监测设备还没有全面推广，企业数量众多而监测力量相对不足，都会影响监测数据的质量进而影响环保税的征收。同时，由于税务部门和人员缺乏环保专业知识，环保税不可能完全由税务部门征管，必须通过税务部门与环保部门之间的配合来实现。部门之间的协作和协调，也存在着一定的困难。
对环保税的出台来说，还有一种隐约的不安。
“赶快出台，我们这些基层环保工作人员也可以全力搞监管，省得就像要小钱的似的，每天追着企业收排污费。”河北省秦皇岛市昌黎县环保局副局长卢广这么说。然而，在环保系统内部，却有不同的声音。一位不愿具名的环保部官员告诉记者，排污收费在理论上是收支两条线，不存在环保部门吃排污费的问题，但是，许多地方财政拨款与收费多少相关联，尤其在欠发达地区，这种现象非常明显。对于资金本来就不充裕的环保部门来说，如果把收费的职能剥夺，会有不少负面的效果。“当时在设计方案时调研了多个省份，意见非常不统一。如果环保税出台后完全取消收费，肯定有很多人叫苦连天。”
对此，马中认为，在环保税征收方案设计时中央财政应该一并考虑这一问题，让地方环保部门没有后顾之忧。
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