国家发改委副主任解振华日前透露：今年前三季度单位国内生产总值能耗同比下降3%左右，“十一五”节能目标有望如期实现，而减排目标已提前完成。但也要看到，在2010年最后几个月里，各地方政府为完成减排任务，不惜通过拉闸限电、关停企业、直接限产等方式来达标，也让经济蒙受了巨大损失。中国减排必须突破原来“计划减排”的框架，寻求更有效的新路径。
随着中国的市场经济改革，“五年计划”早已被改为“五年规划”，但仍然体现出经济发展指标由政府规定、经济战略由政府来设计、国有企业坐大等计划经济成分。在过去几年，当很多地方将污染减排纳入区县绩效评价指标体系之后，单位G DP能耗开始逐渐降低。“五年规划”里增加环保减排的内容，包括减排指标由政府发布，减排方式由政府规定，为减排而关停企业就是题中应有之意了。这样的减排方式既不通过正式的法律规定，也不鼓励环保团体和媒体等社会监督，而是按政府行政的方便来进行，可谓“计划减排”或“计划环保”。
但如果按照市场经济的理论来理解环保效率的话，能够达到环保和经济发展最优组合的策略应该是引入市场定价的监督机制。即通过多个市场主体和环境主体(或其代表)之间的博弈，得出具体的环境污染和碳排放等的价格，使得造成环境污染或排放的主体付出适合的代价。缺乏市场定价和分散决策，只是行政部门一家决定排放标准和选择惩罚企业，在理论上就显然难以达到效率上的帕累托最优。
“计划环保”带来的另外一个后果是环保投资主体和决策者单一化。政府投资或主导的环保产业如何能够发挥比市场化投资更大的效率？这在实践中是一个难题。而且在政府本身的公正性难以保障的情况下，“计划环保”的负面后果开始显现。例如，国字号企业、大企业由于其与政府的关系受到更多照顾。而相对来说更加脆弱的私营企业、小企业则受到更大打击。更有甚者，在一些掺杂了官员个人私利的决策中，许多该淘汰关停的产业并没有淘汰，经济结构并没有得到改善。
此外，与政府权力集中相对应的是，政府机构的执行力偏软。政府、特别是地方政府因同时承担了经济发展和环境保护两项任务而经常陷入两难境地：节能减排会影响经济发展；一味强调GDP又会破坏环境目标。虽然国务院和环保部门制定了一系列法律法规，结果却是执行率低，惩罚力度小。环保权力被集中到政府手中，但又无法严格执法，造成环保事业的权力真空和环保效率的降低。
所以，在限电限产之外，中国更需要的是寻找出一条制度性的转变增长方式、实现节能减排的合理路径。这需要在以下几个方面做出努力：
首先，政府应在产权改革和市场环境等方面改变企业的长期环境，为环保执法创造基础性条件。例如，产权的明晰化不但是建立规范的市场经济，同时也是建立有效环保体制的基础性条件。在产权清晰的基础上，环保违规后惩罚的对象是明确的，但在目前情况下，许多国有企业的污染、高排却无人对其负责。
其次是依法而不是依令治理环境。法律相比政令来说，更适合于长效机制的建立。如果法律完善，那么政府可通过法律途径起诉相关企业，而不是直接拉闸限电。在尊重法律而不是政令的基础上增强法院和政府执法机构的执行能力，才能有长远的效果。
再次，通过调整财税结构来改变目前高能耗、高排放、高污染的产业结构。普遍降低企业税收可以增加企业收入、降低其通过破坏环境获利的动力。而对特定产业降低税收更可以鼓励高科技、低耗能、低排放的企业发展，推广节能技术应用，以环保产业的发展间接推动节能减排进程。为持续减排计，政府应该直接鼓励产业自然升级，但这个过程应以企业，而非政府本身为主导。
最后，政府要主动与环保NGO、国际N G O以及公民社会合作，建立环境分散决策机制，以快速应对环境领域的变化。在此过程中，公众的参与监督极为必要。
从理论上说，单纯的行政手段或单纯的市场手段都难以解决环保问题。要实现减排效率的提高和更广泛的环境目标，当下最需要做的是调整环保思路，从“政府计划型环保”转变为“公众参与型环保”和“产业演进型环保”，通过分散决策机制的建立来提高减排效率。
(作者系华南师范大学副教授)
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