本报记者 水华
明年1月1日起，随着国内首部公众参与环境保护政府规章《沈阳市公众参与环境保护办法》(以下简称为《办法》)的正式实施，凡由辽宁省沈阳市环保部门认定的污染企业，必须定期向公众公布本单位污染物排放情况、污染物对环境造成的影响等环境信息。否则，将由环保部门予以公布，并对责任单位处以10万元以下的罚款。
告知实情实现公众有力监督
为引导公众积极参与环境保护，我国早在1989年修订的《环境保护法》中第一次规定了公众参与环境保护行政管理；2002年颁布的《环境影响评价法》中，对公众参与环境规划的编制、开发建设活动和环评做出了规定；2004年颁布的《行政许可法》，明确了公众参与听证制度以及实施程序。不过，以上法律规定只是我国公众参与环境保护的原则性规定，在实践中公众真正有效地参与环境管理还存在许多困难，如缺乏具体行使权利的形式、程序和有关具体的法律规定，许多公众参与的条款在执行中由于缺乏相应的细则而难以操作，公众参与制度尚不能得到真正意义上的贯彻执行。
针对这一问题，沈阳市从2002年开始起草此《办法》。在谈到沈阳为何能率先出台关于公众参与环境保护的办法时，沈阳市环保局局长李超说:“环境状况没有善意的谎言。由于公众参与度不够，一旦出现问题，公众没有心理准备，很容易造成恐慌。而我们制定的这个《办法》就是要尽最大可能将我们的环境状况如实地传达给公众，将实情告诉公众，以实现公众最有力的监督。”
李超对记者说，沈阳过去工业污染严重，遇到了各种环境问题。而沈阳市近年走过的创模历程给了我们一个重要的启示，环境的改善、污染的解决出现了一种自下而上的方式，可以说，真正推动这些问题解决的力量来自老百姓。沈阳市近年来环保工作的实践也证明，有了公众的关注、参与和监督，环境管理更为有的放矢，管理效果也更好。像沈阳市今年计划拆除400根烟囱，为了增强拆除烟囱工程的透明度、避免暗箱操作，沈阳市环保部门把此项工作搬到了网上，在图示上定点标记，拆除1根就从图片上删除1根，烟囱拆除进程随时在网上予以公布，接受市民的监督。
公众拥有参与立法等多项权利
过去的环境法律、法规对公众权利的规定多集中在环境污染产生后的救助中，公众对环境污染的预防和过程参与的部分较少。而《办法》除对已有的公众权利加以明确，还明确规定公众拥有以下参与环境保护的权利:以法定方式参与环境立法；以法定方式参与环境政策的制订和环境规划的编制；以法定方式参与建设项目环境影响评价；获得和使用环境公共信息；对环境保护工作提出批评和建议；对污染和破坏环境的行为进行检举和控告；在受到环境污染损害时依法要求赔偿；举报环境保护公务人员的违法行为；此外，还包括我国法律、法规、规章规定的其他权利。
《办法》明确，公众可通过以下方式获取环境信息:以书面和口头方式直接向环境保护行政主管部门查询；通过环境保护行政主管部门的网站查询；通过环境信息刊物查询。
以前公众参与环境保护工作一般都是以个人的名义参与，没有一个统一的组织，这使公众在行使权利时难以形成合力。《办法》规定，市、区、县(市)环境保护行政主管部门应当成立有公众代表参加的环境咨询委员会，广泛开展环境保护宣传活动，开展公众评议环境保护工作，并聘请环境保护监督员，监督环境保护工作。
《办法》规定，政府及其环境保护行政主管部门在制订环境政策、编制环境保护规划、开展地方环境立法中，除涉及国家规定需要保密的内容外，应当先期在新闻媒体公布草案或召开论证会，公开征求公众意见，并采纳其合理意见。
明确环境信息为公共信息
以往政府公布环境信息一直没有法定的渠道和内容，公众获得环境信息难、信息获得不及时的情况时有发生。《办法》明确将环境信息定义为社会公共信息，除涉及国家机密或者商业秘密的信息外均须向公众全面、及时公开。[page]
《办法》规定应予公开或公布的环境信息包括:国家和省、市环境保护法律、法规、规章和其他规范性文件；国家和省、市环境保护政策、市环境保护规划和计划；各类环境标准及环境功能区划；各类污染源企业排污状况和污染治理情况；市、区、县(市)行政区域环境质量状况；建设项目环境保护管理情况；排污费征收依据、标准和使用情况；行政处罚依据、标准、程序和执行情况；环境保护部门主要职责、办事程序和服务承诺；重大环境治理、环保外资引进项目及其他环境信息。市、区、县(市)环境保护行政主管部门每年应当向公众发布一次本行政区域的环境质量公报。对公众直接提出获取环境信息要求的，环境保护行政主管部门应当在接到要求后15个工作日内予以答复，特殊情况下可延长至30个工作日。
在发生环境污染事故、对公众健康和环境可能造成威胁的紧急情况下，《办法》规定环境保护行政主管部门应迅速向可能受到影响的公众，发布一切能够帮助公众采取措施预防和减少损害的信息。环境保护行政主管部门设立公开电话，受理公众对环境污染和生态破坏的投诉以及公众对环境保护工作提出的建议。公众向人民法院提起环境污染损害赔偿民事诉讼时，环境保护行政主管部门应在污染损害举证方面予以支持。环境保护行政主管部门未按规定公开环境保护信息或不履行法定职责的，由有权机关责令限期履行。逾期不履行的，由纪检监察机关追究其主要负责人和直接责任人的行政责任。
《办法》对企业的环境信息公开设定了强制性的规定。《办法》要求，沈阳市环保部门要根据企业事业单位的排污状况、污染负荷和对环境影响程度确定污染企业，并定期在媒体上予以公布。经环境保护行政主管部门认定的污染企业被要求定期向公众公布本单位环境保护信息，其主要内容包括:污染物排放总量及超标准排放污染物状况；污染物排放对环境造成的影响；污染事故的防范及对策；污染治理计划及年度实施情况；企业内部环境管理情况。若污染企业未公布或者未按规定公布本单位环境保护信息的，将由环境保护行政主管部门予以公布，并对责任单位处以10万元以下的罚款。
公众参与环评有章可循
《办法》明确了公众参与建设项目的环境影响评价的权利，要求除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、需编制环境影响报告书的建设项目，环境保护行政主管部门必须在自收到建设项目环境影响报告书后3日内，在本地新闻媒体或环境保护网站上公布该建设项目信息，包括项目名称、拟选地址、项目性质、可能对环境造成的影响、防治环境污染和生态破坏的措施。
公众可在建设项目信息公布后5日内，以电话、传真、信件、电子邮件等方式，向负责审批项目的环境保护行政主管部门提出意见，环境保护行政主管部门应当采纳公众的合理意见。建设单位报批的环境影响评价报告书应当附具对有关单位、专家和公众意见的采纳情况做出说明。
对在居民集中居住区域内兴办饮食娱乐服务业建设项目，《办法》要求，建设单位应当通过建设项目所在地社区委员会、街道办事处或其他有效方式征求附近公众意见，并对公众意见采纳情况做出说明。在居民集中居住区域内建设饮食娱乐服务业建设项目未征求公众意见的，环境保护行政主管部门不予审批；擅自审批的，对直接责任人给予行政处分。建设单位在征求公众意见时弄虚作假的，由环境保护行政主管部门撤销审批决定，并处以3万元以下的罚款。
《办法》规定，环境保护行政主管部门未公布建设项目信息或建设单位未按规定征求有关单位、专家和公众意见，环境保护行政主管部门擅自审批建设项目的，该审批行为无效，并对直接责任人给予行政处分。
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