吕忠梅。 法制日报记者 居杨 摄
这位曾连任第十届、第十一届、第十二届全国人大代表的女法学家，现在是第十三届全国政协委员。不过，无论有几重身份，对吕忠梅来说，“环保人”的定位始终不会变。此次上会，她带来了四份环保提案
法治周末记者 仇飞
3月2日傍晚，忙碌一天的全国政协机关渐渐安静下来。
刚从人民大会堂参加完政协大会筹备工作的吕忠梅，回到位于机关的办公室，没来得及喝一口水，便对记者说：“我们开始吧，8点还有会。”
这位曾连任第十届、第十一届、第十二届全国人大代表的女法学家，现在是第十三届全国政协委员。不过，无论有几重身份，对吕忠梅来说，“环保人”的定位始终不会变。
今年她会带来怎样的提案？在一个多小时的采访中，吕忠梅娓娓道来。
完善环境与健康风险管理体制机制
环境与健康管理是近年来公众关注度较高的话题。吕忠梅今年继续针对完善国家环境与健康风险管理体制机制向全国政协提出提案。
“一方面，环境污染导致的人群健康损害已经成为中国的现实威胁；另一方面，由于缺乏法律规制，环境与健康风险管理还处于部门分隔、缺位较多状态。”在吕忠梅看来，解决环境与健康问题，必须从改革管理体制、理顺管理职能方面寻求突破。
事实上，我国已经对开展环境与健康工作制定了相关政策和法律：2007年当时的卫生部、环保总局等十八个部委联合发布《国家环境与健康行动计划(2007-2015》，建立了环境与健康管理由卫生、环保两个部门共同牵头的体制；2014年《环境保护法修订案》第39条首次规定了环境与健康监测、调查和风险评估制度；2016年8月25日，中共中央政治局审议通过的《“健康中国2030”规划纲要》，明确提出将建设健康环境作为建设健康中国的一项重要内容，其中一项重点工作是要建立健全环境与健康监测、调查和风险评估制度；今年1月，环保部印发《国家环境保护环境与健康工作办法(试行)》，对环保部门开展环境健康风险的监测、调查、评估、防控等作出规定。
“环保部的这个试行办法意义重大，首次对环保法的原则性规定进行了细化，使环境与健康风险管理制度程序化、可操作。但这只是一个环保部的规范性文件，效力层级低，不能真正解决目前存在的体制机制问题。”吕忠梅直言，环境保护部门与卫生计生等部门的职能分工与协作模式也没有明确规定，“争权诿责”的问题突出。
根据《国家环境与健康行动计划(2007-2015)》，国家环境与健康工作领导小组分别由国家卫计委和环保部的主管副部长为组长，领导小组办公室也分别设在国家卫计委和环保部。
在吕忠梅看来，这种双牵头安排实际上是“有牵头、无统筹”。事实上，领导小组自成立以来，没有开展过实质性工作，协调机制也形同虚设，不能有效应对日益突出的环境与健康问题。
“为此，我多年提出议案、建议，希望建立国家环境与健康工作领导小组，使其成为国务院环境与健康工作的议事协调机构。”吕忠梅说。
建立完善的环境与健康制度，需要有法律依据。吕忠梅多年来持续推进“环境与健康法”的研究与立法工作，她和研究团队的成员提出了《环境与健康法(专家建议稿)》，对我国的环境与健康法律制度进行了系统设计。
尽快实现生态损害赔偿制度法律化
吕忠梅所提的第二个提案与生态环境损害赔偿有关。
近期，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称《方案》)，要求自2018年1月1日起，在全国试行生态环境损害赔偿制度。吕忠梅认为：这项改革，意味着我国将形成生态环境保护的国益诉讼、公益诉讼、私益诉讼并行，行政磋商与司法裁判相互衔接的多层次、多元化纠纷解决机制。
“在这个方案出台之前，2015年就发布了生态环境损害赔偿的试点文件，有7个省在2016年开始了试点。但在跟踪试点工作的过程中，我们发现了一些法律问题，核心是生态环境损害赔偿责任的法律属性，生态环境损害赔偿责任是民事责任吗？生态环境损害赔偿诉讼是公益诉讼吗？”吕忠梅认为，如果法律属性问题不解决，《方案》的施行尤其是诉讼制度的建立，会因缺乏法律依据而造成混乱。
吕忠梅举例说，前不久看到山东首例省政府提起的生态环境损害赔偿案件，省政府委托省环保厅作为该生态环境损害赔偿诉讼原告人提起的是民事公益诉讼。
“有的由地方社会组织和政府作为共同被告提起生态环境损害赔偿诉讼；有的地方，是社会组织已经提起过公益诉讼，政府又提起生态环境损害赔偿诉讼。这表明大家对生态环境损害赔偿责任的性质认识是混乱的，环保法规定的公益诉讼，是授权检察机关、社会组织代表社会公共利益提起的诉讼；试点方案规定的生态环境损害赔偿诉讼是授权地方政府代表国家自然资源所有权人提起的诉讼，两种诉讼是有区别的。”吕忠梅认为，没有从法律上厘清“生态损害赔偿责任”的概念，明确责任性质是造成这种现象的主要原因。
吕忠梅建议，在2018年制定的土壤污染防治法中建立生态环境损害赔偿制度，“一方面这部法律已经列入了全国人大常委会的2018年立法计划，正在制定中；另一方面，《方案》所列举的适用生态环境损害赔偿的情形，大多与土地利用有关。”在土壤污染防治法中建立这一制度后，司法机关可以据此制定司法解释，尽快推进这项重大改革措施“落地”。
“生态损害赔偿诉讼是一种国家利益诉讼，而非一般的公益诉讼。生态环境损害赔偿权利人是省级人民政府及其地市级人民政府，生态损害赔偿诉讼不同于由法律授权人民检察院、环保团体提起的公益诉讼，是代表国家以所有权人身份提起的国家利益诉讼，也应建立与公益诉讼既相衔接，又有区别的诉讼制度。”吕忠梅谈道。
促进社会组织在公益诉讼中更好地发挥作用
目前，根据法律规定，具有提起环境公益诉讼原告资格的主体主要有社会组织、检察机关等。
我国首部记录环境公益诉讼个案进程的报告《环境公益诉讼观察报告(2015年卷)》显示，2015年符合相关规定的具备环境公益诉讼主体资格的社会组织有700多家，但当年全国只有9家社会组织提起诉讼。
“一方面是因为法律对主体资格仍有比较严格的限制，另一方面，也说明社会组织提起环境公益诉讼的能力尚需提高。”吕忠梅说，根据2017年的调查，社会组织提起环境公益诉讼数量在下降，检察机关提起的公益诉讼数量大幅度上升。
2015年，全国人大常委会授权最高人民检察院在全国13个地区开展提起公益诉讼试点。
相关数据统计显示，自2015年7月1日至2017年6月30日试点结束，全国法院共受理检察机关提起的公益诉讼案件1126件，审结938件。
2017年6月，十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过《关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定》，检察机关提起公益诉讼被正式写入行政诉讼法、民事诉讼法。3月2日，两高发布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，对诉前程序等作出细化规定。
“在检察机关重视公益诉讼、行政机关关注国益诉讼的情况下，如何激活社会组织，更好实现社会组织提起公益诉讼的制度功能，充分发挥社会公众参与环境保护的积极性，值得高度重视。”吕忠梅举例谈道，在环境公益诉讼的范围上还有扩大空间，目前海洋环境保护法只规定了国家代表诉讼，社会组织提起海洋环境的公益诉讼应该得到支持，这就需要有制度性安排。
在吕忠梅看来，环保组织的能力建设至关重要，目前环保组织的发展现状难以支撑资金成本较高、专业素质要求高、调动资源能力强的公益诉讼，“环境公益诉讼专业性强，调查取证既需要环保知识，更需要法律知识，环保组织在这方面人才也相对较少”。另外，财力不足、基础建设薄弱，也是制约环保组织提起公益诉讼的重要因素。
设立基金是解决环境公益诉讼能力不足的有效方式。吕忠梅介绍，目前已有环保组织设立专项资金用于支持环境公益诉讼活动，但经费有限，难以承担支持环境公益诉讼的重任。她建议政府建立专门的环境保护基金，将公益诉讼司法裁判经费纳入统一管理，明确对社会组织的支持方式；同时，鼓励成立社会基金，通过多种渠道募集环境公益诉讼经费，加强社会组织能力建设。
建设“活水城市”
除了环保法治提案外，吕忠梅还提出了建设“活水城市”的建议。她认为，对于城市雨水的利用，应该以雨水为基础，与现有水系打通，让雨水“流得动、存得住、回得来”。
随着我国经济社会的快速发展，特别是改革开放以来，城市建设和城市化的快速发展，水资源已成为制约我国经济社会发展的重要因素之一，经济社会、城市发展与自然灾害之间的矛盾凸现。
“雨水作为自然界的水资源，具有处理成本低，处理方法简单等优点，把收集的雨水循环起来，收集的雨水得到充分利用，城市有了新的活力和生机，水体‘活’了，城市也‘活’了。”吕忠梅说。
“但我国的雨水收集利用率仅为20%左右。”吕忠梅接着说，水体在循环过程可以增加水体溶解氧含量，达到气相(空气)与液相(水体)的溶解氧平衡，有利于改善大气质量和局部的生态环境，“为解决城市遭遇下雨时‘水漫金山’，雨后缺水，河道河渠干涸的困境，建立城市水体的循环体系，让包括城市雨水在内的水流动起来，逐步实现雨水‘流得动、存得住、回得来’的水循环体系，对于城市的可持续发展具有重要意义”。
吕忠梅指出，这种城市水资源循环过程也是构建“活水城市”的重要内容：“‘活水城市’的概念是科学的、可持续发展的，它体现了城市环境文化，有利于城市水资源的科学利用和绿色低碳城市建设，是解决水资源短缺的有效手段之一，也为改善城市水体和大气质量提供有益的启示。”
“不能用违背生态规律的办法保护生态环境。”吕忠梅反复强调。
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