湘江流域跨区域环保协作机制探讨

　　湘江，长江的重要支流，是湖南省内最大的河流，沿岸农业、工业发达，是湖南省人口最稠密、城市化水平最高、经济社会文化最发达的区域。中共十八大把生态文明建设放在突出地位，我省率先在全国把两型社会建设作为推进生态文明建设的突破口，于2013年将湘江治理保护确定为省政府“一号重点工程”，并于同年成立了湘江保护协调委员会。近几年来，湘江流域各地政府投入了大量财力物力治理湘江，取得显著成效。但由于现行的湘江流域跨区域环保协作机制不健全、不完善，导致地方政府在湘江流域的环境治理与保护上“各自为战”，湘江流域环境状况仍不容乐观。

　　湘江流域现行的环保法律法规不完善，没有强制而明确的法律条文来规范协作，环保任务无法落实到各级地方政府。从根本上讲是因为流域内污染统一治理与行政区分割管理之间存在矛盾，现有的法律法规中没有直接推动二者矛盾化解的力量，而这二者在不改变现有规则和体制的情况下很难做到协调统一。

　　虽然环保部门加大了对地方的监管力度，推出了实施“区域限批”和“流域限批”等强有力的行政手段，但调查发现，在“GDP先行”观念的作用下，不论是数据监测、污染控制，还是建设项目审批上都容易被地方政府左右，使上级政策无法落实到位，直接导致部分地方重走“先发展，后治理”的老路。

　　湘江流域各地经济发展十分迅速，2014年，9市地区生产总值增速平均达到9.3%。但是区域间的差异比较明显，导致在环境治理的关注程度上存在差异，具体表现在环境治理的资金投入和设施建设上。一方面，经济较为发达的地区对环境治理的投入和力度逐年加大；另一方面，经济落后的地区虽然对环境问题有一定关注，但是在面对实际问题时，仍然把发展经济放到第一位。各地之间的环境治理依旧是“各自为战”。

　　针对湘江治理现状，要确保湘江的“一江清水”，必须改变过去那种“分段管理，各自为战”的模式，建立湘江流域跨区域环保协作机制，形成具有“共保、共防、共治、共建、共享”特色的跨区域环保协作与保护机制。

　　完善湘江流域跨区域环保协作的法律法规体系

　　《湘江保护条例》作为我国首部关于江河流域保护的综合性地方法规，为流域内的统一管理提供了法律保证。但在协作方面，缺少明确的条文来理顺部门职能关系、合理界定地方权限、保护地方权利和利益。因此，在《湘江保护条例》中还需细化地方政府的权利和义务，明确地方政府在协作中的职责，制定统一的污染物排放标准和环境评估方法，实现流域内的跨区域执法与监督，消除地方保护主义及各方负面因素的影响，为湘江流域内综合治理跨区域环保协作机制提供法律保障。

　　建立跨区域流域法庭

　　建立跨区域流域法庭，依照法律规定独立行使审判权。在建立跨区域的流域法庭后，能够站在一个相对公平的角度上处理跨区域污染问题，对跨区域的流域污染进行直接追责，查出污染源，依照《湘江保护条例》、《环保法》等法律法规严格执法。这样既便于日常的监督管理工作，也有利于消除地方保护主义，构建平等互利的跨区域环境保护协作机制。

　　建立信息共享机制

　　根据《环保法》第十七条：“国家建立、健全环境监测制度。”湘江流域可建立统一标准、统一管理、统一监督的信息共享机制。规定上、中、下游相邻县市间定期召开环境保护合作联席会议，互通区域或流域内环保政策、规划与合作计划等情况，商讨需要解决的协作问题，并交流成果和经验。处于上下游地区交界处的环保部门要定期互通污染防治进展、断面水质等信息情况，适时通报辖区内重点污染项目建设、环境保护敏感目标等信息；规定当上游地区发生污染事故或流域水量、水文等出现异常并可能威胁下游水质时，应及时通知下游政府或环保部门，并对重点污染源采取限产、限排或暂时关闭等措施。

　　加强跨区域间部门联动

　　结合上述手段，还可在各地区建立强有力的联合执法队伍。如：2014年12月30日，湘潭市雨湖区环保局在全省率先成立了公安驻环保工作联络室，加强了环保部门与公安部门间的信息交流与联动执法。当跨区域的环境事件发生时，执法人员应该秉着公正执法的原则，联合环保、公安、工商与流域法庭等多部门，对流域内任何地区的污染行为做出严格执法，依据《环保法》，由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关；对于违反《环保法》，构成犯罪的，检察机关依法追究刑事责任。这样既便于日常的监督管理工作，也有利于及时应对污染事故，统一协调展开治理工作，避免行政区域上的划分带来工作上的漏洞。一旦救治不力也可以由纪检部门进行追责。

　　建立严格的政府环境审计制度

　　环境审计是一种管理工具，能够对环境管理的某些方面进行检查、检验和核实；对环境组织、环境管理和仪器设备是否发挥作用进行系统的、文化的、定期的和客观的评价。在国内，还没有将环境审计制度纳入政府的环境管理制度的先例。

　　由湘江保护协调委员会组织政府审计机关、内部审计机构以及社会环保公益组织、各类相关从业人员，通过检查各部门、地方政府落实环境保护基本国策的情况，环境管理机构的设置合理性及工作有效性、环境信息公开情况等。通过政府组织多部门多人员参与的政府环境审计，能够对湘江流域政府和部门的环境管理系统及经济活动中产生的环境问题和环境责任进行监督、评价和鉴证，保障了环保协作的平稳运行。

　　建立健全的经济和生态补偿机制

　　湘江流域各地方政府在环境治理中都应该有明确的责任划分，同时深化财政体制改革，实现责任分明、监管分明、赏罚分明。一方面，要完善纵向的治理财政转移支付政策。另一方面，由省级财政管理上下游之间的横向治理资金的转移。在湘江流域的跨区域综合治理中，可以采取政府主导、市场为辅的生态补偿机制。具体来说，在不同阶段采用不同类型的生态补偿，在流域内利用行政与市场手段，使水资源管理机构企业化，激励其进行合理的国内融资和引进外资，从而开辟更广阔的资金来源，减轻政府负担。这需要赋予湘江流域管理机构更大的权力，增强流域管理机构利用经济手段进行调控的能力。在引入市场手段后，建立健全流域生态补偿与污染赔偿机制，调动各方面的积极性，保证机制的积极运行。这是治理之本，也是动力之源。

　　大力加强湘江流域环境保护基础设施建设

　　在湘江流域内的管网配套建设工程与各类环保公共设施的建设中，可以广泛采用“ppp模式”。各类基础设施建设统一交由湘江保护协调委员会管理，建设标准由委员会统一设定，将部分发起项目分标段招投标，以特许经营权方式转移给私人参与者，通过“相互协调，共同决策”，完成项目的研究、招投标、建设、移交与运营。这一模式，减少了政府在基础设施建设上的投入，减轻了地方财政负担，将公众的力量引入到基础设施建设中来，将加强公民意识和社会认同感，减少资源浪费，提高建设效率。

　　充分发挥公众在跨区域环保协作中的作用

　　公众参与历来就是政府与公民协作的薄弱之处，存在诸如公众缺乏参与的启动权、公众意见得不到反馈以及参与方式过于单一等问题。具体提出以下措施:一、建立公众动议制度。公众拥有动议权，有利于实际操作和整个参与制度的统一。二、构建意见反馈机制。明确反馈公众意见的方式，及时对直接利益相关人或组织回复。三、丰富公众参与的方式。除了传统的座谈会、听证会、论证会外，可以规定一定数量的公众联名提出议案，并对决策涉及的事项进行评论；也可利用网络平台组织环保论坛、公益活动，开展网络提问专题活动，通过新媒体集中回复公众意见，达到全民参与的效果，在丰富开展方式的同时，调动公众的积极性。

　　建立联合检测机制

　　建立由环保公益组织牵头，联合政府、当地民众、专家学者、媒体等组成的具有公正性、独立性、权威性的联合检查队伍，定期在行政区之间开展检查监测工作。此机制建立在基础设施共建共享机制、信息共享等机制的基础上，接受全社会监督，对政府发布的环保数据真实性、对污染的处理起到一定的监督作用，为全面、准确地反映湘江流域水质状况，确保湘江流域生产、生活安全打下坚实基础，也是政府和民众之间的一个重要纽带。

　　湘江流域是我省经济社会发展的核心地区。保护、治理好湘江母亲河是全省人民的期盼。笔者在法律、政策体制、经济手段与社会力量四个方面对湘江流域跨区域环保协作机制进行探讨，希望为政府从根本上改进流域内的跨区域环保协作机制提供理论依据，为建设经济繁荣、社会和谐、山川秀美、区域协调的美好家园，打造“东方莱茵河”献计出力。

　　文/左扬尚瑜 喻子豪（作者单位：湖南师范大学资源与环境科学学院。文章来源：湖南政协新闻网）

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