新环保法实施带来的转机

　　苏某在东莞太平联新电镀有限公司（以下简称“联新电镀”）干了4年保安后，被安排顶替负责公司的污水处理。这一次身份的转换，让苏某最终走向成为东莞环境违法入刑第一人的不归路。随着法官手中的法槌应声落地，等待苏某的将是11个月的牢狱之苦。

　　苏某沦为阶下囚，老板林煌仍弃保潜逃，东莞首宗环境污染罪刑案的司法审判尚未结案。法庭之外，2015年1月1日，伴随着新环保法的正式实施，有关这宗案件的长远影响及意义，已成为众多案外人关注的焦点。

　　同行相信“狼真的来了”

　　要从根本上减少环境污染行为的发生，除了需要继续给企业老板们普法外，更重要的还是要加强环境执法，加大对环境污染违法行为、特别是涉刑犯罪行为的打击力度，让违法者不敢违法。

　　“看样子真的是要动真格了。”2014年最后一个周末，听说联新电镀案宣判的时候，陈建新（化名）正在办公室里和同行聊着生意经。

　　陈建新在水乡某镇从事金属制品生产，工厂生产过程中有时也涉及到电镀工艺。大概半年前，陈建新就参加过由环保部门组织的普法培训。当时，来自环保部门的工作人员向在场的企业老板宣传涉刑环境违法行为后果的严重性，告诫老板们不要以身试法。陈建新说，尽管宣讲人当时的劝告言之凿凿，但大伙们对此并没有太放在心上，依旧是我行我素，该做生意的做生意，有单接的就接单。

　　由于与联新电镀算得上是同行，陈建新此前一直关注该案的进展情况。这回得知苏某给判了刑，他坦言，自己这才相信“狼真的来了”。

　　“最近这两年，能做电镀的在东莞的生意都很红火，但并不是每一家都愿意舍得投入做足环保设施。”王飞（化名）是一名本土环保设备供应商。他告诉记者，2012年开始，除少数符合原地保留条件的企业外，环保部门要求电镀等高污染行业必须搬迁进入环保专业基地，并明确在环保专业基地外将不再新批电镀牌照。

　　这一揽子举措，使得原有的大批电镀企业要么被责令关闭，要么被迫搬迁至外地。而事实上，体量庞大的东莞制造业，对电镀工艺的需求并没有出现大幅削减，上述政策客观上反而造成了留存下来的电镀企业突然成为香饽饽，业务量不降反增。

　　王飞表示，一般而言，电镀企业的业务量增加，意味着产生的污染物总量也会随之增加，在制作工艺水平没有大幅提升的情况下，企业要保持达标排放就必须相应加大环保投入。可在实际中他却发现，部分企业并没有增加环保投入的打算，而是照旧加班加点地生产，这背后存在的可能便是：这些企业或存在私自增加电镀设备、超标偷排偷放的行为。

　　在王飞看来，东莞首宗环境污染罪刑案宣判，对于正在背地里为非作歹的污染老板确实能够起到一定的震慑作用，但要从根本上减少环境污染行为的发生，除了需要继续给企业老板们普法外，更重要的还是要加强环境执法，加大对环境污染违法行为、特别是涉刑犯罪行为的打击力度，让违法者不敢违法。

　　新法实施带来的期待与忧虑

　　新环保法实施后，排污单位只要有超标超总量的行为，面临的不仅是罚款，还有立即限产、停产等严厉措施。

　　在有关打击环境污染行为的诸多讨论中，于元旦起正式实施的新环保法被赋予诸多期待。

　　据来自行政法规领域的人士介绍，改革开放以来，我国在环境保护领域立法并不少，但由于违法成本低，对违规企业的经济处罚并未取得应有的震慑效果，导致法律法规并未起到真正的约束作用。

　　修订后的《环境保护法》设计了罚款的按日连续计罚规则，即依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。这意味着，地方环保行政处罚将有望突破多年上限，实现“上不封顶”。在一些东莞基层环境执法者看来，这一顶层设计将有效解决环境违法成本低、守法成本高的问题。如果违法企业自身不提高环保治理水平，新环保法实施后，很多违法的企业必将无法生存，最终会被社会所淘汰。

　　环保部门可责令排污企业限产、停产整治，是新环保法赋予政府职能部门充分执法权限的另一大突破。

　　在过往的执法过程中，基层环境执法人员普遍反映，旧法限制企业停产等手段执法周期太长，在办案过程中，企业已经造成污染后果了。

　　按照修订后的《环境保护法》规定：企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。也就是说，新环保法实施后，排污单位只要有超标超总量的行为，面临的不仅是罚款，还有立即限产、停产等严厉措施。

　　另一个现实问题是，按照旧法，对违法排污企业，环保行政主管部门目前只能实施行政处罚和责令改正违法行为，且排污企业有两个月行政复议期和3个月的行政诉讼期（行政处罚诉讼期为15天），对拒不执行行政处罚和行政命令的只能申请人民法院强制执行。在此漫长的期间内，如果排污企业继续非法排污，环保行政主管部门也无法采取进一步的强制措施。

　　针对排污企业在“环保行政主管部门在场就停产，一离开，又开工生产”的执法难题，新环保法赋予环境执法更为强硬的手段，明确环保部门对造成污染物排放的设施设备可以查封扣押。

　　可以查封扣押污染排放设备，意味着环境执法将能更有利于证据保全，能及时追究环境犯罪嫌疑人的刑事责任，更有效地防治污染。但接受访谈的多名基层环境执法人员却对新环保法这一新权力心存顾虑。其中最为普遍的担心便是：环保部门并非暴力机关，如果没有公安等部门在场配合支持，基层环境执法人员在查封扣押时，可能面临违法者暴力抗法、危及执法者人身安全等风险。

　　在另一层面，以王飞为代表的企业人士担心更多却是：新环保法在赋予环保部门更为广泛、更为强硬的执法职权的同时，会否客观上为一些不法环境监管者创造更多寻租和腐败的空间？

　　对于这一担心，中山大学法学院副院长、环境法专家李挚萍教授认为，新环保法赋予环保部门更多的职能和手段，虽然可能会产生一定的寻租空间，但新环保法本身也对行政机关执法规定了一些法律责任，这在新环保法中也算是一大亮点。“像新环保法规定，徇私枉法行为要承担一定的责任甚至是刑事责任，这些条款应该能够约束一些不法行为。”

　　行政执法与刑事司法衔接能否更高效

　　东莞市环保局表示，两高解释公布一年多来，东莞市一直在不断加强环境行政执法和刑事司法衔接机制。就目前而言，环境行政执法和刑事司法衔接机制已经初步建立，并正在逐渐完善。

　　在国人环保素质无法在短时间内出现大幅提升的当下，要遏制污染势必需要加大对污染行为的打击。

　　2013年6月，《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（下称“两高解释”）公布，此后环境污染犯罪入刑门槛大幅降低。在两高解释公布至今的一年多时间里，东莞仅有一件环境污染犯罪的案件得到宣判，与东莞实际发生的环境污染案件数量远不相称。

　　来自东莞市中级人民法院、东莞市第一人民法院及东莞第三人民法院的统计数据显示，2012年至2014年，上述3个法院共受理的环境违法各类案件3147宗，其中仅有5宗为刑事案件，其余大部分为行政非诉审查执行案件。

　　这一情况并非东莞独有。据李挚萍教授介绍，两高解释出台之后，全国法院受理的环境污染犯罪案件数量有了大幅度的增长，但与实际发生的环境污染行为相比，这些案件数量的比例相对还较少。“环境污染犯罪证据标准较难确定，是这类犯罪行为较少被起诉的原因之一。”李挚萍说，现有法律明确规定，排放铅、汞、镉、铬4种重金属超标3倍以上的，属于严重污染环境，应当入刑，但其他的一些环境污染行为并没有如此明确的定罪标准。

　　“可能有一些案件的移送途径、程序机制还不是很健全，行政执法、搜集证据等方面和司法程序还不能够很好地衔接，相关部门关于环境犯罪的案件侦查、办理经验也比较少。”李挚萍认为，从目前的情况来看，不论是执法者还是普通民众，社会上对于环境污染构成犯罪的认识还不算高，对于环境污染犯罪的意识还不够敏锐。“有些事情看上去应该构成犯罪了，但很多人不往这方面去想，没有形成这种思维。”

　　李挚萍教授观察发现，各执法部门不仅需要提高对于打击环境污染违法行为的敏感性和意识，还需要建立一套良好的衔接机制。而在打击环境污染违法行为时的联动执法保障问题方面，与东莞同在珠三角的佛山市已经走在前列。2014年10月初，佛山警方正式设立“环保警察”，用于专门打击严重污染环境的违法犯罪行为。前不久，广州也派出调研组前往佛山，对新成立的“环保警察”队伍进行调研。在东莞，公安部门的主要领导此前也曾在非公开场合表达过设立环保警察的期望，可惜的是至今没有下文。尽管尚未有诸如设立“环保警察”类的创举，但东莞在加强部门联动打击环境污染犯罪上也并非无所作为。

　　东莞市环保局表示，两高解释公布一年多来，东莞市一直在不断加强环境行政执法和刑事司法衔接机制。就目前而言，环境行政执法和刑事司法衔接机制已经初步建立，并正在逐渐完善。

　　2014年6月23日，东莞市政法委、市检察院、市公安局、市中级人民法院、市环保局召开了“共同打击危害环境犯罪”联席会议。会议决定建立《东莞市中级人民法院市人民检察院公安局环保局共同打击环境犯罪行为联席会议制度》和《市公安局与市环保局办理环境污染刑事案件联动工作机制》。

　　一名来自市环保局的基层执法负责人透露，如今，如果接到可能涉刑的环境污染行为举报投诉，环保部门都会联合公安部门一同前往调查取证。如此一来，不仅在遇到暴力抗法等紧急情况时有民警的保驾护航，更为重要的是有效提升了调查取证的严谨性和科学性，为后续提起诉讼和司法审判奠定良好的执法基础。

　　此外，通过东莞市行政执法与刑事司法信息共享平台，目前，环保部门已实现与检察院、公安等部门的信息共享和信息互动，及时沟通、及时分析环境污染刑事案件的特点和规律，研究制定相应的打防措施，尤其是在碰到疑难案件时，及时邀请检察部门提前介入，对严厉打击环境刑事犯罪行为有很大的促进作用。据东莞市环保局透露，2014年1至11月，市环保局共向公安部门移送的涉嫌环境犯罪案件有12宗，其中有2宗便邀请了检察部门提前介入。

　　环保法庭设立能否迎来转机

　　在十八大后，生态文明建设已被提升至更为重要的位置，东莞也已提出要实现绿色崛起，建设美丽东莞。在各级政府愈加重视环保的大背景下，随着新环保法的实施，设立环保法庭等变革，或将因此迎来全新的机遇。

　　就目前东莞已经建立起的衔接机制而言，环境行政执法与刑事司法衔接更多集中在公安等司法前端环节，随着新环保法的实施，环境执法的不断加码，涉及环境违法案件的司法审判必将大量增加。

　　东莞市中级人民法院预计，新环保法实施后，三类案件数量可能增多：一是环保类型信息公开案件数量可能会增多；二是行政处罚、行政拘留等环保行政诉讼案件和非诉执行案件数量进一步增多；三是环保类公益诉讼的数量将增多。

　　基于上述预期，在联新电镀案宣判后，就有声音提出，从长远看，东莞有必要重启设立环保法庭的议程。一名来自东莞市环保部门的官员曾这样解释环保法庭所将带来的变化：在环境违法案件查处时，如果能实行以行政手段和司法手段并举的“双轨制”模式，进一步整合行政、司法各方面的力量，不仅有利于弥补环保部门在环境执法中的缺陷，为环保执法提供法律支撑，提升环保部门的执法权威，而且有利于加速环保案件的审判和执行，加快环境案件的结案过程，提高办案效率。

　　已有的公开资料显示，环保法庭的设立在中国已经走过了7个年头，2007年，国内首个环境保护法庭在贵州省贵阳市成立。此后，无锡、昆明等地相继成立了环保法庭。据统计，截至2014年5月初，全国已有16个省、直辖市设立130多个环境保护法庭、审判庭、合议庭或者巡回法庭。在东莞，有关设立环保法庭的想法早在数年前就已被提出，但却迟迟未见实质性进展，可谓起了个大早，赶了个晚集。

　　在2011年东莞市“两会”，民盟市委会，致公党市委筹备组提出，东莞应成立环保法庭，以增强环保案件执行的力度。该提案认为，因环保部门无行政强制权，对拒不履行行政处罚的当事人，环保部门只能通过向法院申请强制执行。但因为法院人手有限，执行案件多，往往造成案件从申请到强制执行的时间跨度较长，导致环境违法案件得不到及时执行，污染行为得不到及时制止。提案人建议，东莞可借鉴其他地级市的做法，在东莞市中级人民法院设立环保法庭，

　　此后的2012年，市环保局一名官员在接受媒体采访时曾透露，环保法庭成立申请已经提交至东莞市编办进行审批，但该审批此后未有下文。面对这一现实，环保部门并未放弃努力，2013年5月10日，2013年人大建议、政协提案办理工作举行见面会，东莞市环保局局长方灿芬再次提出，为提高环境执法效能，将积极推动环保法庭在东莞的成立。

　　梳理已有的情况不难看出，在设立环保法庭一事上，东莞市环保局向来是积极主动推进的一方。然而，作为设立环保法庭的另一个重要成员，法院系统对这一话题始终三缄其口。一名不愿具名的知情人士表示，以往涉及环境违法的案件多为非诉执行类案件，真正涉及刑事审判的仅占少数。且从已经设立的部分地区的经验看，部分环保法庭设立后普遍遭遇立案难、案件少，大部分环境资源庭形同虚设的情况。

　　在另一方面，东莞两级法院一直面临着案多人少的问题，在编制人员眼下无法大量增加的背景下，设立专门的环保法庭，意味着要调配现有的人力物力财力进行支持。这些因素都让主要领导在是否设立专门环保法庭上颇为谨慎。

　　对于设立环保法庭一事，李挚萍也认为，设立环保法庭不应盲目，而应该因地制宜，并不是所有地区都适合设立环保法庭。她提出，容易涉及到一些跨区域监管环保问题的地区，就可以考虑设立环保法庭。比如东江流域涉及多个地区，又如之前广州与佛山之间常常产生环境问题纠纷，就可以考虑在其中一地设立环保法庭。对于一些环保法庭成立后受理案件少的问题，李挚萍认为，造成这一现象的原因可能有多方面，比如走诉讼渠道时间过长，受害人不愿走其他途径等。

　　尽管如此，上述知情人士仍乐观认为，在十八大后，生态文明建设已被提升至更为重要的位置，东莞也已提出要实现绿色崛起，建设美丽东莞。在各级政府愈加重视环保的大背景下，随着新环保法的实施，设立环保法庭等变革，或将因此迎来全新的机遇。

　　策划/统筹：南小渭 黄少宏

　　采写：南方日报记者 黄少宏 范琛

　　摄影：南方日报记者 胡国球

　　（原标题：新环保法实施带来的转机）