如何避免新环保法成为一纸空文

　　本报记者 刘世昕《中国青年报》（2015年01月01日04版）

　　违法排污的行为要按日计罚，并且没有上限；通过暗管排污、或者篡改监测数据的责任主体，有可能被公安部门拘留，构成犯罪的要被追究刑事责任……由于“罚款没有上限，违法排污者有可能面临失去人身自由的惩处”等条款的写入，2015年1月1日起开始实施的新环保法，被学界认为是史上最严的环保法。

　　在环保部副部长潘岳看来，这部被形容为“长了牙齿”的环保法，既彰显了中央政府向污染宣战的决心，也回应了民众对APEC蓝等好环境的期待，而当下最重要的则是，执法者如何铁腕执法，确保最严格的法律不成为一纸空文。

　　 法律的威慑力大大增强

　　此次环保法大修距离上次修订已经25年，修改的过程也颇为曲折，历经两届人大，两次向社会征求意见。湖北经济学院院长吕忠梅记得，此次修法一开始还只是修订，随着民众关注度越来越高，最后改为了修改。从修订到修改，虽然只有一字之差，但却是伤筋动骨的变化，尤其是改变了环保法长期以来是部“软法”的局面。

　　修改前的环保法，环保部门对违法排污企业的罚款上限是100万元，且对一个污染行为只能处罚一次，几十年间，被环保部门罚过100万元的企业屈指可数。不少地方甚至出现过下面的情景：年初，污染企业拿着钱去环保部门，表示这是一年的罚款，一次交够了，环保部门全年都不用来执法了。

　　修改后的环保法最大的亮点是，对拒不改正违法排污行为的企业，环保部门可以按日计罚，而且上不封顶。也就是说，对企业的违法行为，环保部门可以按日连续累计处罚，直至企业改正。

　　中国政法大学教授王灿发多年来一直呼吁提高对环境违法行为的惩处力度，他也是按日计罚的积极推动者。据王灿发介绍，按日计罚是发达国家比较成熟的处罚制度，我国的重庆市几年前通过地方立法引入按日计罚这一制度后，对企业的违法排污行为起到了震慑作用。重庆引入按日计罚之前，企业被环保部门发现违法排污后，改正率只有4.8%，但按日计罚写入地方法规后，这一数字提高至84%。随着环保部门的严格执法，目前企业对违法行为的改正率已经在90%以上。

　　在王灿发看来，连续的、不设限的罚款只是新环保法震慑违法企业的第一步，司法、刑法的惩处将使得违法排污者面临人身自由的限制。

　　事实上，在新环保法正式出台之前，最高人民法院和最高人民检察院已就惩治环境污染犯罪作出司法解释，加大了对环境违法行为的处罚力度。最高法审判委员会专职委员杜万华介绍说，全国各级法院审理的环境案件数，已经从10年前的每年几件，上升到现在的每年近千件。2013年6月以来，全国各级法院审理的环境案件已经上千件，也有1000余人被判刑。

　　公安部副部长黄明介绍说，在新环保法正式实施之前，公安部与环保部已经建立了环境违法信息共享机制和重大案件会商机制，2014年对环保部门提供的线索进行立案的数量，超过了之前10年的总和。

　　执法者头上也高悬利剑

　　正如一个硬币的两面，新环保法在对违法者动用重罚和限制自由手段的同时，也对执法者划定了清晰的责任。

　　新环保法颁布之后，其中的第68条曾引发了地方环保部门的热议。这一条款规定，在9种情形下，环保工作人员如有渎职行为，要受到处理，造成严重后果的，给予撤职或者开除处分，其主要负责人应当引咎辞职。这9种行为包括，对环境违法进行包庇的，接到举报未及时查处的，未及时公开环境信息等。

　　一些地方环保部门的干部最初有些不解，认为给执法者渎职划定的内容太多，干环保已经成了高危行业。有专家也认为，地方环保官员其实是由地方政府任命，“饭票”在地方政府手中，地方环保局长是否有魄力挑战既是污染者，又是利税大户的企业。

　　在潘岳看来，重权在手，环保人岂能不去铁腕治污？重责在身，环保人又岂能不去勇于担当？

　　其实不仅环保执法者头上高悬利剑，地方官员身上的“环境担子”也重了。中国人民大学教授周珂说，修改前的环保法提及追责，只是对违法企业进行追责，而新法则明确，对环保执法者和地方官员的违规行为要追责，而且还明确，违反刑法的还要承担刑责。

　　为配合新环保的实施，不久前，国务院还发布了《关于加强环境监管执法的通知》，其中提到，“要对各类环境违法行为零容忍”。王灿发说，这份国务院的通知与新环保法一脉相承的是，如果发生环境违法案件，需要承担责任的不仅有违法企业，或是渎职的环境部门，甚至还有地方政府。

　　环保部环境监察局局长邹首民介绍，国务院的这份通知中有多个条款明确，出了环境事故，地方政府要负责任。一个过去没有的提法是，“要对地方官员实施生态环境损害责任终身追究”。这与新环保法中所提的“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”密切相关。

　　多位法律人士都认为，新修订的环保法还回答了一个很重要的问题，谁该对环境质量负责。从法律对责任的划定来看，地方政府、企业、环保部门，还有公众都应为环境保护出力。甚至法律还首次写入，“公民应当增强环境保护意识，采取低碳、节俭的生活方式，自觉履行环境保护义务”。潘岳认为，新环保法确立的是社会多元共治环境的思路。

　　 环境与健康风险评估要提速

　　环保部科技司司长熊跃辉注意到，新环保法第39条提到，“国家建立、健全环境与健康监测、调查和风险评估制度；鼓励和组织开展环境质量对公众健康影响的研究……”这也是环保相关法规中首次明确提及环境与健康的关系。

　　但他也指出，这部法律只是简单提出了环境与健康的关系，今后具体该怎么办，还需要进一步细化，毕竟我们改善环境质量的出发点是人民群众的健康。

　　熊跃辉介绍说，不可否认，近年来，一些与环境污染相关的疾病的死亡率或患病率持续上升，环境污染加剧所带来的环境风险不容忽视。但遗憾的是，自20世纪90年代之后，我国未再开展全国性或区域性的大规模环境与健康调查，由于底数不清，难以开展环境污染健康风险评估，也难以及时调整相关政策及形成解决方案。

　　熊跃辉说，既然新环保法首次提出环境与健康的风险评估，有关部门就应该及时启动相关研究，并拿出解决方案。

　　环保部副部长翟青说，围绕新修订的环保法，环保部圈定了54项亟待配套的工作，包括将对大气污染防治法和水污染防治法等专门法进行修改，健全执法依据，落实环境责任，强化责任追究制度，维护环境权益，实行严格的损害赔偿制度。同时，还将提高环保部门执法的能力，充分利用卫星和无人机等高科技手段对污染行为进行排查。

　　本报北京12月31日电

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