落实新环保法将有力破解当前环境问题

　　新版环保法对有关生态环境保护的各项政策和措施都作了较为明确的规定，尤其是对什么是应当做、什么是不可做的事进行了清晰的界定。

　　修法后重在执法，其中非常重要的一条是修订细则，为执法提供实际参考，有必要在信息公开、环境公益诉讼、政府环保职责以及违法排污处罚等几个方面作出更加细致的司法解释，以提高法律的透明度和执行度，不仅做到有法“可”依，同时还要让各方有法“能”依

　　□本报记者廉颖婷

　　历经4次审议，4月24日，十二届全国人大常委会第八次会议表决通过了《中华人民共和国环境保护法(修订草案)》。实施25年后首次修订的环保法，在环境保护基本理念、公众参与、法律责任等方面都作出了重要修改。

　　“新修订的环保法内容是符合预期甚至是高于预期的，如果落到实处，可以在很大程度上解决当前的环境问题。”参与了环保法修订草案起草工作的中国政法大学教授曹明德告诉《法制日报》记者。

　　从修正草案到修订草案的转变

　　2012年8月和2013年6月，全国人大常委会对环保法修正草案进行了两次审议；2013年10月和2014年4月，对环保法修订草案进行了两次审议——历经四次审议，草案从修正变为修订，这意味着对环保法的修改从原先的小修小补变为大修。

　　“主要原因在于，生态环境保护的最新形势发展要求必须进行大修。”复旦大学环境经济研究中心副主任李志青说。

　　李志青认为，近年来，全国范围内连续发生了多次与生态环境有关的污染事件。对此挑战，有必要在修法上进行突破，予以强力、及时的遏制；与此同时，自改革开放以来，中国经济历经了30多年的高速增长，社会经济发展进入新阶段，体现在社会发展指数上，已经逐渐从原先的物质需求一支独大向物质精神多元需求转换，体现在生态环境上，也就是对更加安全、清洁和绿色的生活生存环境提出了更高的要求；加之1989年以来的25年里，我国已经建立了社会主义市场经济体制，旧版环保法显然已经在很多方面无法适应新的体制需要，有必要进行大修。

　　“因此，环保法有必要与时俱进，以更加科学的方法、更加完善的制度和更加务实的精神来提高我们应对环境问题的实效性。”李志青对《法制日报》记者说。

　　突出亮点是信息公开公众参与

　　李志青认为，新版环保法的最大亮点是新增了一章——“第五章 信息公开和公众参与”。说它是突出亮点，不仅是因为这一章的内容完全是新增的，更是由于这一章的诸多条款真正体现了“全民治污”的环保理念。

　　“从信息公开开始，一直到环境公益诉讼，这些条款都旨在确保和赋予公众更大的知情权、监督权和参与权，这是从源头上克服和破除生态环境保护障碍的关键一环，也是让环境污染防控不至于陷入‘越罚越排’‘罚得越多排得越多’等尴尬境地的重要保障。”李志青说，假如未来能真正落实第五章的相关规定，我国的生态环境保护工作必将迎来崭新的一页。

　　整体来看，李志青认为新版环保法具有三个特点，即树立新理念、确立新机制、凝聚新共识:

　　新版环保法较好地贯彻了自十八大首提“建设美丽中国”的社会主义生态文明建设总体思路，也就是将生态环境的保护与经济、社会、政治和文化等方面的建设并列为社会主义建设事业的重要组成部分，这也是在当前发展阶段中，为了应对极为严峻的资源环境发展形势而必须在思想上做出的一种必要转变和全面动员；

　　在“建设美丽中国”的道路上，制度建设及其完善是非常重要的一环，必须对现有的生态环境管理体制进行必要的改进和改革，尤其是在界定生态环境保护权责利的顶层设计上必须明确各相关利益方的相互关系，而不能挂一漏万或者模棱两可，从而真正体现出依靠制度的力量来实现“全民环保”的目标。在这一点上，新版环保法通过相关规定较好地将政府、企业和个人等各方纳入到了“同呼吸、共命运”的制度框架中；

　　作为一部环境保护领域的“基本法”，其修订有必要在全社会范围内形成较大共识，通过凝聚共识来最大程度地吸引社会各界力量主动参与。体现在新版环保法中，这个新共识就是较大幅度地提高环境污染的违法成本，并通过限制环境污染的排放总量来逐步还人民一个“绿水青山”和“蓝天白云”。

　　对环境污染防控有严格规定

　　相对于1989年颁布的环境保护法，新版环保法在环境污染的防控上有着更加具体而严格的规定，修订后的环保法亦被诸多环保专家认为，有可能成为现行法律里面最严格的一部专业领域行政法。

　　李志青认为，这种严格体现在三方面:

　　在新版环保法中，对有关生态环境保护的各项政策和措施都作了较为明确的规定，尤其是对什么是应当做、什么是不可做的事进行了清晰的界定。譬如，第29条规定“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护”，这实际上就是通过“生态红线”的提法明确限定了生态环境保护的底线，极大地降低了具体实施过程中的模糊性；

　　“严厉”的第二个体现是提高可操作性，旧版环境保护法最大弊病之一在于原则性过强而操作性不足，从而大大降低了执行过程的有效性。在新版的环保法中，提高环境污染违法成本的重要途径是明确赏罚，尤其是明确“如何罚”，具体而言，在第六章“法律责任”中，无论是对排污企事业单位，还是对负责管理监督的政府部门，都更加清晰地明确了相对应的责任及处罚办法，这无疑将大大提高新版环保法的执法精确度和有效性；

　　具体到处罚手段上，新版环保法不仅大大提高了处罚力度，而且还强调了跨部门联合执法的重要性，譬如对违法排污企事业单位按日连续处罚以及联合其他相关部门对违法排污企事业单位进行执法等。

　　环境保护首次置于优先位置

　　新版环保法确立了环境保护优先原则，由原来规定环境保护工作要同经济建设和社会发展相协调，到现在的坚持经济发展要和环境保护相协调。

　　曹明德认为，这是第一次将环境保护置于优先位置，同时亦是立法理念的重大转变。

　　在李志青看来，这个理念转变的最大背景是我国GDP总量已经名列世界第二，在此情况下，经济增长的规模和速度继续扩大的空间已经不断在缩小，基于资源和环境投入的粗放式经济增长模式也已经走到了尽头，为了使国家发展水平得到更大的提升，有必要尽快转变经济增长模式，向集约型的方向过渡。

　　“将来的经济发展必须是建立在对有限资源环境高效利用的基础上，而不是再继续扩大利用的规模。为此，如何从生产和消费的过程出发，提高资源环境利用效率成为下一步的改革和转型重点，这不仅是生态环境保护的需要，也是经济转型和发展的自身需求。”李志青说。

　　基于这样的考虑，新版环保法才适时提出了经济发展如何为环境保护服务的重要课题，这也是值得全社会探讨和探索的发展方向。

　　此外，不少环保专家认为，新版环保法实际上是对环保部门的扩权，但李志青认为，更加准确的表述其实应该是“环保领域的扩权”。

　　在新版环保法中，除了赋予生态环境管理部门更大的权限外，还赋予了公众和其他政府部门参与生态环境保护的权利，赋予了公众监督生态环保管理部门和其他政府部门的权利。

　　“就此而言，环保法并非是提高环保部门的权限，而是通过法律规定提高了环保领域在全社会的重要性和地位。”李志青说。

　　首次提出生态保护补偿机制

　　新版环保法首次提出国家建立、健全生态保护补偿机制，曹明德认为，这为下一步具体实施生态补偿提供了法律依据。

　　李志青认为，这一条款的最大作用在于理顺生态环境这一重要资源的配置机制，尤其是体现出让“市场发挥资源配置决定作用”的这一社会主义市场经济体制下的基本原则，通过基于价格的生态补偿来还原生态环境的内在价值，提高市场各方、各地区在生态环境资源利用上的成本导向及意识，将外部成本内部化，从而发挥环保法以及中央政府在提高跨流域、跨地区生态环境资源利用效率上的积极作用。

　　“修法后重在执法，其中非常重要的一条是修订细则，为执法提供实际参考，有必要在信息公开、环境公益诉讼、政府环保职责以及违法排污处罚等几个方面作出更加细致的司法解释，以提高法律的透明度和执行度，不仅做到有法‘可’依，同时还要让各方有法‘能’依。”李志青说。

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