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    生态红线是最低的环保要求,不能再退了

    来源: 南方日报切记!信息来至互联网,仅供参考2014-03-14 访问:

      ■人物名片

      夏光 现任环保部环境与经济政策研究中心主任,兼任环保部科学技术委员会委员,长期从事环境保护政策研究和管理工作

      “我们要像对贫困宣战一样,坚决向污染宣战。”3月5日,国务院总理李克强在十二届全国人大二次会议开幕会上作上述表示。

      在“唯GDP”的指挥棒下,中国环境付出了前所未有的沉重代价。就在“两会”前一周,中国约七分之一的国土持续笼罩在雾霾之中。在众多代表民意的“两会”关键词中,“雾霾”成为关注的焦点。

      雾霾天何时不再来?这在环保部环境与经济政策研究中心主任夏光看来,乐观估计得要10—15年。由于自然天气因素和人为污染物排放的共同作用,彻底治愈雾霾困扰并非“一剂药方”就能产生疗效。但《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定决定》(下称《决定》)首次确立了生态文明制度体系,从源头、过程、后果的全过程,阐述了生态文明制度体系的构成及其改革方向、重点任务。

      值得一提的是,《决定》对生态文明的制度安排有着清晰的逻辑链条。把制度安排分成了三大类。首先是解决职能和责任的问题,明确这些制度是用来管执政者的,比如说目标体系、考核办法、奖惩机制、责任追究、生态红线等;第二类就是法治和管理,则是针对全社会来进行管理的,用法治的办法、经济手段调节等来执行,如排污收费制度;第三类则是属于文化建设内容,叫做道德和文化制度,内容包括引导公民形成生态环保行为习惯、绿色消费、公民的环境权益……这是属于社会文化领域的,它也是制度。这一背景下,备受关注的绿色政绩考核体系等制度建设已跃然纸上。推动生态文明成为一次新的社会改造运动。

      南方日报记者 龙金光实习生 邹小玲 北京报道统筹:王晖辉

      环境改善估计要10—15年

      雾霾分为两大类型,一种是大范围短时间内,上百万平方公里都在雾霾的笼罩之下,这主要与气象变化有关。这类雾霾持续时间短,北风一来就吹散了。第二种霾是与人类活动息息相关。比如局地性、常态化的城市灰霾,它缭绕在城市上空,只要不刮风就会笼罩在你的头上。

      南方日报:我国政府于2013年9月发布《大气污染防治行动计划》,在你看来,全面遏制环境恶化的趋势并使环境质量有所改善,乐观估计需要多少年?

      夏光:得要10—15年。根据科学的解析、测算,“雾霾”的主要来源是这么几大块,工业占10%—20%,这是工厂排放的。然后就是机动车占24%,城市扬尘占10%左右,还有生活排放,比如说餐馆的油烟,这都有贡献。最后还有24%左右来自周边地区,这是一个大概的结构,当然,各个城市略微不一样。

      由于自然天气因素和人为污染物排放的共同作用,彻底治愈雾霾困扰并非“一剂药方”就能产生疗效。从中短期来看,要从几个源头控制,包括工业减排、城市管理、绿化和增加湿度这几个方面。从长期来看,最重要的是改变经济发展方式,调整产业结构,落后产能该淘汰的要淘汰,不该淘汰的要逐渐转移等。

      南方日报:为什么现在灰霾天气多了呢?

      夏光:主要因素还是气候变化。全球特殊天气都不断增加,像严寒、暴风雪、地震、海啸……大雾天气增多,整个人类的排放量太大了。过去没有雾的时候能够消化掉,靠风等能驱散。而现在雾这么重又没有风,所以排放污染物全在空气中待着,而且累积起来,越到后面越重,所以越来越难以接受。

      南方日报:我们注意到,雾霾出现的时间长短不一,这里面有什么区别?

      夏光:如果拉长时间尺度来看,雾霾应该分为两大类型,一种是这种大范围短时间内,上百万平方公里都在雾霾的笼罩之下,这主要与气象变化有关。这类雾霾持续的时间短,最多一周就过去了,因为气象条件一变,北风一来就吹散了。对人体健康也不会造成明显的影响,因为毕竟时间短。

      第二种霾是与人类活动息息相关。比如这种局地性、常态化的城市灰霾,它缭绕在城市上空,只要不刮风就会像乌云一样笼罩在你的头上,若没有风,这些排放物聚积在上空,而且离地面比较近。这类雾霾才以人为影响为主。

      像大范围、短时间的这种雾霾人类很难控制,主要是自然气象引起的,只能消极应对它。但第二类是人类可以主动调控的,就是因为你的排放量太大,所以必须要大规模减排。要减少煤炭的直接消费,通过各种措施,现在大家减煤的积极性倒是很高,但天然气又跟不上,没有足够的天然气来接替,所以现在又采取清洁煤的方式。

      干部考核不能以GDP论英雄

      未来的干部政绩考核,将从五个方面体现“不以GDP论英雄”,一是考核不能“唯GDP”,二是不能搞GDP排名,三是限制开发区域不再考核GDP,四是要加强对政府债务状况的考核,五是考核结果使用不能简单以GDP论英雄。

      南方日报:去年底,中共中央组织部向全国发出重要通知——《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》,正式宣布改革中国地方政府和官员的政绩考核办法。公众很好奇:这场改革会怎么改?比如具体哪些指标纳入生态考核?

      夏光:中国政绩考核机制改革的重要一步是向分类的“绿色GDP论英雄”过渡。

      未来的干部政绩考核,将从五个方面体现“不以GDP论英雄”,一是考核不能“唯GDP”,二是不能搞GDP排名,三是限制开发区域不再考核GDP,四是要加强对政府债务状况的考核,五是考核结果使用不能简单以GDP论英雄。

      例如以生态保护为主的那些区域,像青海、新疆,生态环保的比例就更高了,占到40%—50%,像青海源头地区就索性不要GDP了,不考核你GDP,就纯粹考核你生态环保。所以首先是逐渐提高生态环保的指标,评价考核干部,这类权重应上升。

      南方日报:中国幅员辽阔,每个地区经济特征和发展优势不同,如果依照主体功能区的划分,政绩考核评价体系有哪些不同呢?

      夏光:前面也介绍到,按照中组部《通知》,根据主体功能区的划分,对限制开发区域不再考核地区生产总值。对限制开发的农产品主产区和重点生态功能区,分别实行农业优先和生态保护优先的绩效评价,不考核GDP、工业等指标。

      对禁止开发的重点生态功能区,全面评价自然文化资源的原真性和完整性保护情况。对生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核,重点考核扶贫开发成效。限制开发区域、禁止开发区域是中国重要的国土规划概念,其最终的国土比例可能占到中国国土的20%—40%。

      南方日报:终结“唯GDP”固为好事,但知易行难。现实的挑战是“GDP崇拜”惯性强大,如何真正扭转?新的考核制度尤其是生态考核是新事物,如何科学实施?

      夏光:中央强调不简单以GDP论英雄,并不是不要GDP,不是不要经济增长,中国仍然坚持以经济建设为中心,但释放强烈信号给地方,可以不再为GDP纠结,而把主要精力放到转方式、调结构、促改革、惠民生上,不搞“政绩工程”、“形象工程”,不靠盲目举债搞投资拉动,不以高投入、高排放、高污染换取经济增长速度。其实只要中央下定决心执行“不以GDP论英雄”的政绩考核,并且未来在干部提拔上也能做到此点,地方政府的政绩观应该能尽快扭转过来。

      生态补偿应注重赔偿性的补偿

      生态红线是一个比较大的概念,就是为了维护一定的生态环境质量而采取的防护底线。首先要搞清楚什么是生态红线?它又是一个制度体系。生态红线是一个最低的生态环保要求,不能再退了,或者叫底线要求,这个词本身就意味着是一个最低的要求。

      南方日报:生态红线制度上升为国策。环保界学者担忧,红线划定难度极大,后续的巨额资金和法律制度等能否跟得上?如难以落实,生态红线极可能虎头蛇尾,沦为又一个生态概念。您怎么看这个问题?比如,红线的划定范围、技术流程、落地原则及成果要求等?

      夏光:总体上说,生态红线是一个比较大的概念,就是为了维护一定的生态环境质量而采取的防护底线。首先要搞清楚什么是生态红线?它又是一个制度体系。生态红线指的是一个最低的生态环保要求,不能再退了,或者叫底线要求,这个词本身就意味着是一个最低的要求。生态红线包括这些内容:第一就是国土生态功能规划,比如说有禁止开发区、限制开发区,这些在地图上都可以画出来,像生态自然保护区,还有像国家公园等划分,这些东西在地图上画了红线,有法律法规约束,不能搞开发建设、不能修道路……这就叫做第一种生态功能红线。

      第二种叫环境质量底线。比如说空气,现在雾霾这么重肯定突破了我们的底线,突破了红线的,是不合适的。如空气中的PM2.5,比较适合人类生活生存的只有75微克这么一个界线。

      第三个就是资源消耗的上限。很多自然资源的消耗不能无限制地增长,比如煤炭,就国家来讲大概就是40多亿吨,这个上限再不能多了,多了就只能硬性地限制不准使用,要用其他的能源方式来替代。

      第四个就是我们所说的污染物排放总量。比如,现在我们已经设定了二氧化硫等几种主要污染物指标,也就是划定红线。每年不但不能突破那个线,还要往下减,将来根据需要,还要划定上限,对于一个国家来说,要想发展经济,必须削减原来排放污染物的量才能上新项目。这就是划定生态红线的本质含义。

      目前,关于生态红线在制度建设层面、技术流程等方面都已经逐步完善,不用担心它会虎头蛇尾。

      南方日报:《决定》提到生态补偿,下一阶段将如何深入推广这项政策?

      夏光:生态补偿制度以后应更加注重赔偿性的补偿。按照生态补偿、生态公平、环境公平的原则,国家将会进一步研究制定区域间上下游横向的赔偿性补偿。这种赔偿性的制度既可保证环境的公平,也可增加上游治理污染的动力。

      生态文明是一种重要的治国理念

      我们通常讲生态文明的时候,总认为生态文明建设主要是搞好绿化、治理污染、改善环境,实际上我们可以看到生态文明建设的重心是落在文明上,是人类对于大自然要有文明的行为,也就是说,建设生态文明不仅是一场改造自然的工程,也是一场改造社会的工程。

      南方日报:《决定》提出“实行资源有偿使用制度”。有观点认为,要实行费改税,逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。费改税的积极意义在哪里?备受关注的环境税是否处于呼之欲出的阶段?

      夏光:环境税具体什么时间开征还不知道,但对它的研究已经比较成熟,可以说已经处于呼之欲出的阶段。

      费改税,如二氧化硫、氮氧化物等都是污染物,目前对此实施的是排污收费,具体由环保部门来执行,企业排放的污染物多,就多给政府交点钱。改革以后,由现在环保部门收费改为通过税收系统征收税,费用标准预计跟现在的费用是差不多,更加规范,国家法定了,税的刚性比较强。

      南方日报:《决定》首次确立了生态文明制度体系,从源头、过程、后果的全过程,阐述了生态文明制度体系的构成及其改革方向、重点任务。对于环保部的工作提出什么新的要求?

      夏光:应该说,提出了很重要的要求。环保部需要反思,需要重新考虑。我们过去提到加强环境保护能力的时候,第一是加强监测体系,第二是加强执法体系。现在看来需要提出第三个体系,就是政策研究体系、政策制定体系。

      如果这3个体系都同时加强,就将构成三位一体的环境保护基础能力,会促使我们把工作重心、思维方式更多地转移到环境保护的制度建设上来。

      南方日报:推动生态文明建设,你认为难点在哪里?

      夏光:首先我们要理解,生态文明是一种重要的治国理政的理念和方法,其次生态文明要是一场深刻的社会改造运动。我们通常讲生态文明的时候,总认为生态文明建设主要是搞好绿化、治理污染、改善环境,实际上我们可以看到生态文明建设的重心是落在文明上,是人类对于大自然要有文明的行为,也就是说,建设生态文明不仅是一场改造自然的工程,也是一场改造社会的工程。

      它的价值不仅仅在于改变生态环境,而是要改变人。生态文明的重心是放在文明上面,它要建设的是人的价值观念和行为方式,我们把它具体化、平实化后,就是要把生态不文明的行为给找出来,并把它克服,这就是建设生态文明。生态文明是一个重大的社会改造运动,它的价值不仅仅在于改变生态环境,而是要改变人。使社会形成自我调适、自我完善的社会功能,孕育一个绿色的世界。

      (原标题:生态红线是最低的环保要求,不能再退了)


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